[ 王彥 ]——(2003-2-27) / 已閱20627次
審理城市拆遷行政案件亟待解決的八個(gè)問(wèn)題
王彥
城市房屋拆遷案件是當(dāng)前人民法院行政審判的一個(gè)熱點(diǎn)，也是一個(gè)難點(diǎn)。城市房屋拆遷案件總的特點(diǎn)是：案件數(shù)量多，隨著舊城改造力度的加大，拆遷行政案件增長(zhǎng)勢(shì)頭甚猛，據(jù)統(tǒng)計(jì)，該類案件在有的省市占了行政案件總受案數(shù)的百分之四十之多。牽涉面大，房屋拆遷動(dòng)輒影響幾十戶、上百戶人家，甚至涉及一個(gè)居住片區(qū)的集體搬遷，常常引起社會(huì)廣泛關(guān)注。矛盾突出，開發(fā)商以贏利為目的舊城開發(fā)與提高被拆遷戶人的居住水平的政策導(dǎo)向存在矛盾，各方當(dāng)事人常常在拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等核心問(wèn)題引起激烈爭(zhēng)議。法律適用難點(diǎn)較多，國(guó)務(wù)院于2001年11月頒布施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為成為目前解決該類糾紛最高層次的規(guī)范性依據(jù)，但該條例較為原則，難以統(tǒng)一全國(guó)各地所有的拆遷活動(dòng)，尤其是拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，更是由各個(gè)地方政府甚至縣級(jí)政府所制定的規(guī)范性文件為依據(jù)，增加了人民法院適用法律的難度。因此，如何依法受理、審理和執(zhí)行因行政機(jī)關(guān)介入拆遷而引發(fā)的行政爭(zhēng)議，維護(hù)拆遷各方當(dāng)事人合法權(quán)益，是當(dāng)前人民法院行政審判工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。筆者擬結(jié)合國(guó)務(wù)院新頒布的《城市房屋管理?xiàng)l例》的規(guī)定，就人民法院審理拆遷行政案件時(shí)亟待解決的八個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)規(guī)范拆遷行政案件的審理提供一些幫助。
一、關(guān)于拆遷公告的可訴性問(wèn)題。公民、法人或其他組織對(duì)拆遷公告可否提起訴訟，全國(guó)各地做法不一，有的地方規(guī)定不予受理，有的地方則規(guī)定應(yīng)當(dāng)受理。不予受理拆遷公告的主要理由有二點(diǎn)：一是拆遷公告對(duì)象不特定，沒(méi)有給當(dāng)事人直接設(shè)定權(quán)利義務(wù)，且不具有可執(zhí)行性，屬于抽象行政行為范疇。二是拆遷公告只是拆遷行政行為的一個(gè)步驟，單獨(dú)告拆遷公告尚不成熟，當(dāng)事人可以通過(guò)告頒發(fā)拆遷許可證、拆遷裁決來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。我們認(rèn)為，對(duì)拆遷公告的可訴性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，關(guān)鍵看拆遷公告的內(nèi)容是什么，而不僅著眼于公告的形式，如果拆遷公告僅為政府的某項(xiàng)區(qū)域性建設(shè)決定，從形式和內(nèi)容都可歸入抽象行政行為范疇，該拆遷公告就不可訴。但如果拆遷公告中包含對(duì)特定對(duì)象的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、搬遷方法和某些限制性強(qiáng)制措施，而公民、法人和其他組織就公告的這些內(nèi)容提起訴訟，人民法院就應(yīng)當(dāng)受理。最高法院對(duì)此作出過(guò)判例，在涉及采礦權(quán)等形式上屬于抽象行政行為的規(guī)范性文件的認(rèn)定上，使用了"含有可訴的具體行政行為內(nèi)容"的表述，判定當(dāng)事人可就該部分內(nèi)容向人民法院提起行政訴訟。對(duì)這個(gè)規(guī)定，我們不應(yīng)僅僅限于一般法理層面的理解，更應(yīng)從給予被拆遷人充分救濟(jì)，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷多多著想，這也是我們審理好拆遷行政案件的一個(gè)基本立足點(diǎn)。因此，我們認(rèn)為，當(dāng)公民、法人和其它組織對(duì)人民政府發(fā)布的有關(guān)區(qū)域性建設(shè)不含具體行政行為內(nèi)容的公告等規(guī)范性文件不服提起訴訟的，人民法院不作為行政案件受理。相應(yīng)的，對(duì)人民政府發(fā)布的含有具體行政行為內(nèi)容的公告等規(guī)范性文件，當(dāng)事人不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。
二、關(guān)于區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門訴訟主體資格問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院于2001年11月1日頒布施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱新條例)規(guī)定，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門負(fù)責(zé)頒發(fā)房屋拆遷許可證，并在當(dāng)事人達(dá)不成拆遷協(xié)議的情況下，應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)拆遷安置補(bǔ)償進(jìn)行裁決。新條例的該規(guī)定，明顯與舊的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》存在不同，它排除了區(qū)人民政府拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證和對(duì)拆遷糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力。新條例的這個(gè)規(guī)定，對(duì)加強(qiáng)拆遷批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)管力度，杜絕基層房管部門濫批濫劃，減少"半截子工程"的產(chǎn)生有著積極意義。但是，在實(shí)踐中，要完全排除區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證既不可能也無(wú)必要，當(dāng)區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門以自己名義對(duì)外頒發(fā)拆遷許可證，其訴訟地位如何確定？我們認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第21條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)視為委托，公民、法人和其他組織不服提起訴訟的，應(yīng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。因此，如果區(qū)拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證而引發(fā)的訴訟，應(yīng)視為接受市拆遷主管部門的委托，以市拆遷主管部門為被告。但是，有的地方以地方法規(guī)形式對(duì)市拆遷主管部門授權(quán)區(qū)拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證作出規(guī)定，則應(yīng)以區(qū)拆遷主管部門為被告。譬如重慶，由于下轄九個(gè)城區(qū)，地域遼闊，但凡拆遷皆由市拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證，并對(duì)拆遷糾紛進(jìn)行裁決，人力物力皆成問(wèn)題，故頒布地方法規(guī)規(guī)定，主城九區(qū)拆遷主管部門有權(quán)頒發(fā)開發(fā)面積在1萬(wàn)平方米以下的拆遷許可證，進(jìn)而有權(quán)對(duì)這些糾紛進(jìn)行裁決。我們認(rèn)為，人民法院在審理該類案件時(shí)，既要堅(jiān)持國(guó)務(wù)院新條例規(guī)定的原則，即頒發(fā)拆遷許可證以及據(jù)以作出裁決的主體為市、縣政府及其拆遷管理部門，也應(yīng)具備一定靈活性，在地方性法規(guī)有規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方實(shí)際情況予以照應(yīng)，否則難以推進(jìn)有關(guān)案件的審理工作。
三、關(guān)于拆遷行政案件的管轄問(wèn)題。該問(wèn)題的分岐在于，拆遷行政案件管轄究竟適用地域管轄還是適用特殊管轄。按地域管轄，拆遷行政案件一律由被告所在地人民法院管轄，而按特殊管轄，因不動(dòng)產(chǎn)提起的訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄，故拆遷行政案件應(yīng)由被拆遷房屋所在地人民法院管轄。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一些法院在確定拆遷行政案件管轄時(shí)，一律適用行政訴訟法第十九條的特殊管轄規(guī)定，致使作為被告的拆遷主管部門不解，應(yīng)訴不積極，常常延誤審理期限。我們認(rèn)為，關(guān)于拆遷行政案件的管轄，應(yīng)當(dāng)確定以地域管轄為主，以特殊管轄為輔的原則。其理由是，盡管拆遷行政案件不可避免要涉及到拆遷房屋，但并不意味著所有的拆遷行政案件都是"因不動(dòng)產(chǎn)提起的訴訟"。拆遷行政案件主要是由拆遷許可、拆遷裁決以及與拆遷有關(guān)的處罰和強(qiáng)制措施等內(nèi)容組成，而這些內(nèi)容大都只牽涉拆遷的房屋，或者說(shuō)拆遷房屋能否最終被拆遷，大多與拆遷許可行為、拆遷裁決行為的合法性有聯(lián)系，但畢竟不同于直接針對(duì)拆遷房屋的行政行為。"因不動(dòng)產(chǎn)提起的訴訟"，不能理解為凡涉及不動(dòng)產(chǎn)的訴訟，應(yīng)理解為針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)提起的訴訟。我們不應(yīng)將涉及拆遷房屋的行政行為與針對(duì)拆遷房屋的行政行為相混同。拆遷裁決案件、拆遷許可案件以及與拆遷有關(guān)的處罰案件屬于涉及不動(dòng)產(chǎn)的訴訟，應(yīng)由作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄，因其占拆遷糾紛的比重最大，拆遷行政案件的管轄理應(yīng)以地域管轄為主。而市、縣(區(qū))人民政府所作的涉及房屋強(qiáng)制拆遷決定的行政案件，屬于直接針對(duì)拆遷房屋而引起的爭(zhēng)議，應(yīng)由拆遷房屋所在地基層人民法院管轄，該類案件較拆遷裁決案件、拆遷許可案件為少，故特殊管轄可作為確定拆遷行政案件管轄的一個(gè)輔助的、例外的規(guī)定。
四、拆遷裁決案件的審理范圍問(wèn)題。拆遷裁決案件的審理范圍究竟有多寬？是不是涉及拆遷的方方面面，人民法院都要進(jìn)行全面審查？譬如，在審理裁決案件時(shí)是否要對(duì)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證的合法性進(jìn)行審查？進(jìn)而，對(duì)規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證、國(guó)土部門頒發(fā)建設(shè)用地許可證的行為進(jìn)行合法性審查？按此邏輯，如果上述環(huán)節(jié)中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，人民法院是否應(yīng)當(dāng)撤銷拆遷裁決？我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)正確理解行政案件的全面審查原則。全面審查指對(duì)涉及被訴具體行政行為合法性的諸環(huán)節(jié)進(jìn)行的審查，包括行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)是否清楚，適用法律是否得當(dāng)，是否違反法定程序，是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)情形等，對(duì)這些環(huán)節(jié)的審查缺一不可，任一環(huán)節(jié)有問(wèn)題，行政行為都可能被判違法。但是，由于事物的普遍聯(lián)系，關(guān)系被訴具體行政行為合法性的因素并不僅限于此，構(gòu)成被訴具體行政行為的某些前提或基礎(chǔ)事實(shí)仍可能存在違法，但我們不能為這種普遍聯(lián)系付出無(wú)止境的代價(jià)。因此，我們認(rèn)為，在審查行政機(jī)關(guān)所作拆遷裁決是否合法時(shí)，只能就行政機(jī)關(guān)作出裁決時(shí)認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，適用法律是否正確，是否遵守了法定程序以及是否具有裁決主體資格等方面進(jìn)行審查，不能擴(kuò)大審查行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證是否合法。在裁決案件中，拆遷許可證是衡量被告作出裁決是否合法的證據(jù)之一，只要經(jīng)過(guò)質(zhì)證被證明該許可證是真實(shí)存在的，人民法院就應(yīng)當(dāng)采納。如果當(dāng)事人雖承認(rèn)拆遷許可證的真實(shí)性，但對(duì)其合法性提起異議，人民法院就應(yīng)告知其另行起訴，因?yàn)榇藭r(shí)訴訟標(biāo)的已經(jīng)轉(zhuǎn)移了或增加了新的訴訟標(biāo)的。由于拆遷許可案件審理結(jié)果可能影響拆遷裁決案件的最終勝負(fù)，人民法院在審理許可案件時(shí)可中止裁決案件的審理。當(dāng)然，當(dāng)事人可以就房屋拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證、作出拆遷裁決的行政行為同時(shí)提起訴訟，但人民法院應(yīng)當(dāng)分別立案，可以合并審理，也可以分別審理。
五、關(guān)于人民法院在審理拆遷行政案件中能否直接認(rèn)定拆遷房屋的性質(zhì)和面積問(wèn)題。實(shí)踐中，關(guān)于被拆遷房屋是住宅還是非住宅，以及房屋面積的最終確定，關(guān)系到被拆遷人的切身利益，也最容易產(chǎn)生矛盾。譬如，被拆遷人的房產(chǎn)證上雖載明是住宅，但實(shí)際上被拆遷人早已變更房屋用途，將住宅變?yōu)榉亲≌�，并領(lǐng)取了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，對(duì)這種情況法院如何認(rèn)定？有人認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地認(rèn)定該房屋為非住宅，切實(shí)保護(hù)被拆遷人的利益。也有人認(rèn)為，認(rèn)定拆遷房屋性質(zhì)的權(quán)力只屬于行政機(jī)關(guān)，法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出認(rèn)定。我們認(rèn)為，在拆遷活動(dòng)中，無(wú)論是頒布公告，發(fā)放許可證，還是對(duì)拆遷房屋性質(zhì)、拆遷面積的認(rèn)定以及確定被拆遷人的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，都在行政機(jī)關(guān)職能范圍內(nèi)，是一種行政權(quán)力，人民法院不能擅自干預(yù)。尤其是在有關(guān)事實(shí)認(rèn)定上，應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，切莫以法院自己的認(rèn)識(shí)取代行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，盡管前者可能更為公正合理。對(duì)于拆遷中認(rèn)定私房非住宅的問(wèn)題，建設(shè)部93年有一個(gè)批復(fù)(建房函字[93]23號(hào))，指出"對(duì)私有房屋使用性質(zhì)雖已變更，但沒(méi)有辦理房屋使用變更登記的，應(yīng)首先補(bǔ)辦房屋使用性質(zhì)變更登記手續(xù)，補(bǔ)交國(guó)家規(guī)定的有關(guān)稅費(fèi)后，拆遷人則根據(jù)房屋使用性質(zhì)變更的情況與被拆遷人簽訂拆遷房屋補(bǔ)償安置合同。"從該批復(fù)強(qiáng)調(diào)"有條件辦理變更登記的地方"可適用該批復(fù)來(lái)看，實(shí)際上是為行政機(jī)關(guān)自由裁量提供了一個(gè)依據(jù)。因此，對(duì)房屋使用性質(zhì)變更認(rèn)可權(quán)在行政機(jī)關(guān)手里，人民法院不能強(qiáng)行要求行政機(jī)關(guān)適用批復(fù)對(duì)某拆遷房屋作出非住宅的認(rèn)定，甚或在判決中逕行認(rèn)定。但是，如果行政機(jī)關(guān)適用批復(fù)，允許被拆遷人補(bǔ)辦房屋使用性質(zhì)變更登記手續(xù)，能否在訴訟中予以采信，則是人民法院的職權(quán)。那么，行政機(jī)關(guān)補(bǔ)辦手續(xù)的時(shí)間效力如何確定？我們認(rèn)為，只要行政機(jī)關(guān)在房屋拆遷主管部門裁決前依法給被拆遷人補(bǔ)辦了有關(guān)房屋使用性質(zhì)變更登記手續(xù)，人民法院就應(yīng)當(dāng)在訴訟中予以采信。這樣規(guī)定既充分尊重了行政機(jī)關(guān)的決定(是否補(bǔ)辦的決定權(quán)在行政機(jī)關(guān))，也為行政機(jī)關(guān)自由裁量行為作了一定的限制(必須在裁決前)。這個(gè)限制有利于法院在審理拆遷裁決案件前固定相關(guān)證據(jù)，從而及時(shí)作出裁判。需要指出的是，限制補(bǔ)辦手續(xù)的時(shí)限除了裁決前外，還有人主張?jiān)谝粚徚盖盎蛘甙l(fā)布拆遷公告前，前者較寬，后者較嚴(yán)。我們認(rèn)為，認(rèn)可行政機(jī)關(guān)可以在一審立案前給被拆遷人補(bǔ)辦手續(xù)，可能使被訴的拆遷裁決處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，給法院審理帶來(lái)困難，且給法院個(gè)別工作人員利用立案時(shí)間尋租創(chuàng)造條件。而如果認(rèn)可行政機(jī)關(guān)在發(fā)布拆遷公告前可以補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)屬于理所當(dāng)然，拆遷條例已經(jīng)規(guī)定拆遷公告發(fā)布后即凍結(jié)有關(guān)手續(xù)的辦理，再作規(guī)定沒(méi)有實(shí)際意義。
此外，關(guān)于被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)證上載明的面積與實(shí)際面積不一致時(shí)，也存在法院能否直接認(rèn)定的問(wèn)題。我們對(duì)此確立一個(gè)原則，即行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定認(rèn)定拆遷面積的，人民法院將不予采信，但行政機(jī)關(guān)認(rèn)定拆遷面積有利于被拆遷人利益的例外。具體說(shuō)來(lái)，首先明確被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)證載明的建筑面積是確定拆遷安置補(bǔ)償面積的法定證據(jù)，凡與產(chǎn)權(quán)證上載明的面積不一致的，必須以產(chǎn)權(quán)證上載明的面積為準(zhǔn)，這也是行政法規(guī)的規(guī)定。如果行政機(jī)關(guān)違反此規(guī)定認(rèn)定拆遷面積的，法院在審理中將不予采信。但是，如果房屋產(chǎn)權(quán)證載明的面積小于實(shí)際面積，而行政機(jī)關(guān)按實(shí)際面積認(rèn)定拆遷面積時(shí)，對(duì)于這個(gè)例外，我們認(rèn)為只要行政機(jī)關(guān)實(shí)事求是，其授益行為有利于增進(jìn)被拆遷人利益，亦不損害公共利益的，人民法院在審理時(shí)宜予以采納。
六、關(guān)于人民法院受理訴前執(zhí)行問(wèn)題。根據(jù)行政訴訟法第六十六條、《若干解釋》第八十八條、第九十四條之規(guī)定，人民法院受理行政機(jī)關(guān)非訴執(zhí)行申請(qǐng)的條件是被執(zhí)行人的起訴期限屆滿且既不履行法定義務(wù)又不申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。當(dāng)事人申請(qǐng)先予執(zhí)行必須是在訴訟中提出。顯然，法院受理行政機(jī)關(guān)在被拆遷人起訴前的執(zhí)行申請(qǐng)存在法律障礙。實(shí)踐中，各地法院為了規(guī)避這個(gè)法律障礙，在被拆遷人未起訴時(shí)，動(dòng)員拆遷人對(duì)拆遷裁決提起行政訴訟，人為制造滿足先予執(zhí)行的條件，進(jìn)而對(duì)被拆遷人予以執(zhí)行，然后再由拆遷人向人民法院申請(qǐng)撤訴。我們認(rèn)為，人民法院受理行政機(jī)關(guān)訴前執(zhí)行申請(qǐng)，本質(zhì)上體現(xiàn)了如何處理公正與效率的問(wèn)題�，F(xiàn)行法律著眼公正較多，考慮效率相對(duì)較少，從而給行政機(jī)關(guān)的行政管理帶來(lái)諸多困難，許多重大行政管理活動(dòng)常常為當(dāng)事人的起訴期限所阻滯，不利于增進(jìn)公共利益，維護(hù)社會(huì)秩序。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，有些被訴具體行政行為的執(zhí)行具有很強(qiáng)的時(shí)效性，如違章建筑、假冒偽劣藥品的控制等，如不及時(shí)執(zhí)行，將會(huì)對(duì)國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響，容不得拖延耽擱。因此，我們認(rèn)為，最高法院應(yīng)當(dāng)適時(shí)作出司法解釋，在堅(jiān)持法律的有關(guān)規(guī)定時(shí)，有條件允許行政機(jī)關(guān)在被執(zhí)行人起訴期限屆滿前向人民法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，人民法院認(rèn)為必須強(qiáng)制執(zhí)行的，予以強(qiáng)制執(zhí)行。這個(gè)條件限定在行政行為涉及移民、搶險(xiǎn)救災(zāi)等需要拆遷房屋的特殊情形。而且，人民法院在受理行政機(jī)關(guān)訴前執(zhí)行申請(qǐng)后，不影響被執(zhí)行人就據(jù)以執(zhí)行的具體行政行為提起訴訟。這樣，既照顧到行政機(jī)關(guān)的效率需求，也不堵塞被執(zhí)行人的救濟(jì)渠道。當(dāng)然，這種做法會(huì)給訴訟案件的審理帶來(lái)困難，尤其是如何掌握訴前執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)，掌握過(guò)寬，可能造成與隨后可能發(fā)生的訴訟案件不一致的結(jié)果，掌握過(guò)嚴(yán)，體現(xiàn)不了執(zhí)行的效率。這些問(wèn)題還有待深入研究。
七、關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上的房屋拆遷能否適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的問(wèn)題。我國(guó)法律規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。國(guó)有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。而農(nóng)村集體土地地上建筑物的拆遷，屬于征地拆遷范疇，適用《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償安置的規(guī)定。在土地管理和房屋管理二大職能沒(méi)合并前，國(guó)土部門和房管部門分別是征地拆遷和城市房屋拆遷的主管機(jī)關(guān)。由此可見(jiàn)，征地拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質(zhì)的拆遷活動(dòng)，其運(yùn)作遵循各自不同的程序和規(guī)則。由于農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大落差，征地拆遷與城市房屋拆遷在補(bǔ)償安置方面存在高低不等的標(biāo)準(zhǔn)，在某些拆遷案件中，兩種補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的選擇適用，往往成為當(dāng)事各方爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。目前全國(guó)各地舊城改造高潮已過(guò)，城市建設(shè)開始向城郊發(fā)展，俞來(lái)俞多地涉及到集體土地的征用以及地上房屋的拆遷。征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)與城市拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的較大落差，為房屋拆遷活動(dòng)埋下了產(chǎn)生糾紛的隱患。集體土地有的雖被征用，但由于種種原因沒(méi)有被用地單位及時(shí)拆遷并安置補(bǔ)償，若干年后，當(dāng)用地單位再對(duì)房屋進(jìn)行拆遷并給予被拆遷人安置補(bǔ)償時(shí)，被拆遷人以土地已國(guó)有為由要求適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》予以補(bǔ)償安置，此類問(wèn)題反映了目前房屋拆遷糾紛的新趨勢(shì)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要征地單位征地時(shí)未拆遷，被保留的房屋就應(yīng)視為城市房屋，按城市房屋拆遷的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償安置，如果按"農(nóng)房"進(jìn)行補(bǔ)償安置，對(duì)被拆遷人會(huì)"顯失公正"。而要求建設(shè)單位按城市房屋拆遷條件進(jìn)行補(bǔ)償安置，可以促使建設(shè)單位及時(shí)將征地投入開發(fā)，避免土地荒蕪。我們認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中確存在開發(fā)單位將征地荒蕪，致使土地資源浪費(fèi)的問(wèn)題，但這個(gè)問(wèn)題已有法律法規(guī)對(duì)此進(jìn)行專門約束，如規(guī)定征地二年未動(dòng)工建設(shè)的，須向國(guó)土部門繳納土地閑置費(fèi)，一定年限后可由國(guó)土部門收回土地等。如果將征地拆遷混同于城市房屋拆遷，并以城市房屋拆遷的高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置作為懲罰開發(fā)單位不及時(shí)利用土地的手段，理論上會(huì)引起法律關(guān)系的混亂，在實(shí)踐中可能縱容部分拆遷戶因抵制征地拆遷致使開發(fā)時(shí)間延后而獲得高額補(bǔ)償，使國(guó)家利益受到損害。因此，我們主張對(duì)待此類情形仍應(yīng)遵循征地拆遷的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。這亦符合新條例的立法精神。實(shí)踐中，人民法院在適用《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定審查補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以考慮拆遷時(shí)的物價(jià)和當(dāng)?shù)厣钏降纫蛩兀m當(dāng)提高補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)。
八、對(duì)有關(guān)司法解釋的修改、廢止建議。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第九十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)平等主體的民事爭(zhēng)議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)執(zhí)行的期限內(nèi)未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第六十一條規(guī)定，被告對(duì)平等主體的民事爭(zhēng)議裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人一方要求人民法院解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。可見(jiàn)，司法解釋規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體的民事爭(zhēng)議裁決的授權(quán)依據(jù)必須是法律，而人民法院在審理拆遷行政案件中大量遇到的是行政機(jī)關(guān)根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》這個(gè)行政法規(guī)授權(quán)作出的拆遷裁決，人民法院如果準(zhǔn)備在審查拆遷裁決合法性的同時(shí)一并解決相關(guān)補(bǔ)拆遷償安置爭(zhēng)議，將面臨如何適用司法解釋的問(wèn)題。因此，我們認(rèn)為，最高法院有必要對(duì)《若干解釋》第九十條規(guī)定的"法律"作擴(kuò)大解釋，明確這里的"法律"不僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，還包括行政法規(guī)、規(guī)章，從而解決裁決的法律依據(jù)問(wèn)題。
此外，最高人民法院于1996年7月24日發(fā)布"關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)" ，即法復(fù)＜1996＞12號(hào)文第二款規(guī)定，"拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，或者-------依法向人民法院起訴的，人民法院作民事案件受理。"該批復(fù)是最高人民法院專門為解決行政庭與民庭在受理拆遷案件時(shí)的分工而作的司法解釋，其中由民庭受理的情形之一就是拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置發(fā)生爭(zhēng)議，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)的裁決，由一方當(dāng)事人直接向人民法院提起的訴訟。這個(gè)規(guī)定與舊的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的選擇條款較為銜接一致，但與新條例有脫節(jié)之處，原因在于新條例規(guī)定了裁決為解決拆遷糾紛的必經(jīng)程序，明確拆遷人與被拆遷人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，必須由行政機(jī)關(guān)作出拆遷裁決，然后由當(dāng)事人對(duì)裁決提起訴訟。新條例的這個(gè)規(guī)定，預(yù)示著今后大部分的拆遷糾紛將通過(guò)行政訴訟途徑獲得解決。因此，隨著新條例的實(shí)施，法復(fù)＜1996＞12號(hào)文的相關(guān)規(guī)定已無(wú)存在的必要，應(yīng)當(dāng)適時(shí)廢止，以免人們錯(cuò)誤理解適用。
作者單位 重慶市高級(jí)人民法院行政庭
