[ 魏京寧 ]——(2010-12-29) / 已閱9831次
構(gòu)建民事行政檢察化解社會(huì)矛盾長(zhǎng)效機(jī)制的思考
魏京寧 賴興平
隨著社會(huì)的發(fā)展，法治的進(jìn)步，人們運(yùn)用法律途徑來(lái)保護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，法律所要面對(duì)的問(wèn)題也越來(lái)越多。而面對(duì)諸多民事行政案件中，民事行政檢察部分則是一個(gè)更新最快、擴(kuò)張最大、情況最復(fù)雜的一個(gè)司法領(lǐng)域，這也意味著民行檢察部門(mén)服務(wù)發(fā)展、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧的任務(wù)也最為繁重艱巨。去年年底，在全國(guó)政法工作會(huì)議上周永康同志提出了要深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作�？梢�(jiàn)，深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解工作，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期民行檢察工作的重中之重。如何找準(zhǔn)切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)，著力發(fā)揮民行檢察化解社會(huì)矛盾的職能作用是一項(xiàng)重要課題。筆者結(jié)合基層工作實(shí)踐及民行檢察職能，試從當(dāng)前民事行政訴訟引發(fā)社會(huì)矛盾的現(xiàn)狀分析，提出構(gòu)建民事行政檢察化解社會(huì)矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制。
一、當(dāng)前民事行政訴訟引發(fā)社會(huì)矛盾的現(xiàn)狀
2007年以來(lái)，我院民行檢察部門(mén)共接訪來(lái)訪群眾300多場(chǎng)次，受理民事行政申訴案件12件，立案12件，其中建議提請(qǐng)抗訴2件。從接訪及受理立案總的情況看，社會(huì)矛盾主要體現(xiàn)在群眾對(duì)司法裁判結(jié)果不服、案件執(zhí)行難等權(quán)益類、民生類訴求居多。具體而言，主要包括三個(gè)類型：
�。ㄒ唬�、涉及民生利益受損引發(fā)矛盾。這類矛盾主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是矛盾主體多元化，客體多樣化。矛盾主體由公民個(gè)人擴(kuò)大到法人、行政管理部門(mén)等。社會(huì)矛盾糾紛由過(guò)去簡(jiǎn)單的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益矛盾，更多地轉(zhuǎn)向企事業(yè)改制、征地拆遷、工資改革、社會(huì)保障、醫(yī)患關(guān)系等矛盾；二是矛盾涉及全局性和公共利益。如土地征收、房屋拆遷等過(guò)程中，部分群眾因不滿意拆遷補(bǔ)償引發(fā)的糾紛；三是因利益保護(hù)機(jī)制不完善引發(fā)矛盾。比如市場(chǎng)交易、合同履行、利益分配、債權(quán)債務(wù)等造成的矛盾。
�。ǘ�(zhí)法行為過(guò)失引發(fā)矛盾。一是行政簡(jiǎn)單化和官僚主義。如一些行政決策者執(zhí)行決策時(shí)沒(méi)有考慮民主參與機(jī)制和相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)、對(duì)話機(jī)制，引發(fā)群眾對(duì)立和矛盾；新官不理舊事，作風(fēng)浮夸，傷害群眾感情，損害群眾利益。二是行政執(zhí)法人員素質(zhì)、能力不高，造成行政不作為、亂作為，執(zhí)法不嚴(yán)、不公、不廉等問(wèn)題引發(fā)的矛盾時(shí)有發(fā)生。如亂收費(fèi)、亂攤派、亂處罰、濫用強(qiáng)制權(quán)。三是因司法不公或司法腐敗而導(dǎo)致的矛盾糾紛。有的地方對(duì)群眾反映的問(wèn)題推諉扯皮，對(duì)出現(xiàn)的矛盾糾紛協(xié)調(diào)不力，處理得不夠及時(shí)、公正和徹底，引起了一些群眾的不滿。
�。ㄈ⑷罕娝枷胝`區(qū)引發(fā)矛盾。部分群眾因在短期內(nèi)難以尋求到對(duì)其權(quán)益的保護(hù)，就產(chǎn)生了“信上不信下” “信鬧不信理” “信訪不信法”等過(guò)激思想，這類人訴求長(zhǎng)期得不到滿足，或不滿意于正常法律途徑的救濟(jì)，就聚集上訪，向司法機(jī)關(guān)施壓，來(lái)滿足其訴求。甚至一些矛盾還被別有用心的人利用、煽動(dòng)，他們以“為民請(qǐng)命”形式進(jìn)行參與，成為群體司法訴求擴(kuò)大化的鼓動(dòng)者。
二、民事行政檢察工作化解社會(huì)矛盾的主要方式
一是法律監(jiān)督。主要指檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事行政檢察抗訴與再審檢察建議兩種方式監(jiān)督審判機(jī)關(guān)對(duì)民事行政訴訟案件公正處理，維護(hù)司法公正，以正確處理社會(huì)矛盾。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，化解社會(huì)矛盾的方式已經(jīng)逐漸由過(guò)去民間調(diào)解、行政調(diào)處為主演變成以司法裁判為主。當(dāng)大量的社會(huì)矛盾糾紛以民事訴訟的形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，解決訴求難的問(wèn)題就顯得十分突出。從目前司法實(shí)踐看，一方面，法院成為了社會(huì)矛盾的一個(gè)“消化器”， 另一方面，法院判決讓利益重新調(diào)整，調(diào)整過(guò)程的不合理不合法，又可能引發(fā)新的矛盾和糾紛，因此，民行檢察部門(mén)就需要履行職責(zé)對(duì)這種情況予以糾正�？乖V是民事行政檢察在調(diào)處人民內(nèi)部矛盾中履行法律監(jiān)督的重要方式，其作用是履行審判監(jiān)督程序，對(duì)于生效的民事、經(jīng)濟(jì)、行政案件進(jìn)行再審。檢察建議是對(duì)抗訴方式的重要補(bǔ)充，二者的目的均是糾正錯(cuò)誤的生效裁判，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)司法公正。
二是和解息訴。主要是指做好不服法院正確裁判案件當(dāng)事人的和解息訴工作，妥善化解社會(huì)矛盾，消除不安定因素。雖然民行檢察的基本工作方式表現(xiàn)為抗訴，但對(duì)大量申訴案件而言，維護(hù)正確的法院判決、裁定仍然是必不可少的工作。和解息訴是本著自愿、合法的原則，通過(guò)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相關(guān)法律的解釋、對(duì)抗情緒的疏導(dǎo)，促成矛盾雙方自愿協(xié)商解決糾紛。和解息訴為主的工作方式可以避免以剛性提抗等方式導(dǎo)致的處理時(shí)間長(zhǎng)、效率低、社會(huì)效果差等弊端，是化解矛盾糾紛首要而合理的選擇。
三、構(gòu)建民事行政檢察化解社會(huì)矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制
民行檢察部門(mén)受理的民行申訴案件，絕大多數(shù)并不符合抗訴條件或發(fā)檢察建議的條件，一些當(dāng)事人的申訴請(qǐng)求無(wú)法得到支持，而這些申訴案件又普遍存在不穩(wěn)定因素，如果處理不好極易造成矛盾激化。因此，民行檢察部門(mén)必須不斷完善工作方式、創(chuàng)新工作機(jī)制，建立化解社會(huì)矛盾糾紛體系，才能從源頭上真正化解社會(huì)矛盾。
（一）、與時(shí)俱進(jìn)，建立非訴訟渠道化解社會(huì)矛盾機(jī)制。非訴訟渠道化解社會(huì)矛盾機(jī)制是對(duì)訴訟機(jī)制的補(bǔ)救和補(bǔ)充。相對(duì)而言，此渠道具有便捷、經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢(shì)，且減少糾紛各方之間的對(duì)抗性，增加和解機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間的雙贏互利，起到良好的社會(huì)效果。非訴訟渠道化解社會(huì)矛盾機(jī)制在操作上主要包括如下幾個(gè)方面：一是以雙方協(xié)商方式促調(diào)解。對(duì)一些有一定申訴理由，但不符合抗訴條件或不能啟動(dòng)抗訴程序，或符合抗訴條件，但不抗訴效果更好的民事行政申訴案件，通過(guò)做雙方當(dāng)事人的調(diào)解工作，促成雙方自愿協(xié)商解決糾紛，以達(dá)到和解息訴之目的。二是以公開(kāi)聽(tīng)證方式促調(diào)解。針對(duì)不同的案情，通過(guò)公開(kāi)案件的事實(shí)、證據(jù)，闡述法律依據(jù)，消除當(dāng)事人對(duì)民行檢察部門(mén)的不信任以及對(duì)法律認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，求得理解，促成調(diào)解。三是邀請(qǐng)第三人參與促調(diào)解。在可能的情況下，邀請(qǐng)能為當(dāng)事各方所接受的第三人介入，如人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員等，通過(guò)這些人的威望或關(guān)系，用道義、親情教育感化，促使矛盾雙方自愿達(dá)成和解。第三人的介入既可監(jiān)督我們的工作，又能公正地調(diào)解好某些矛盾糾紛。五是整合內(nèi)外資源促調(diào)解。內(nèi)部建立民行、控申、偵監(jiān)、反貪、反瀆等多部門(mén)參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。積極推行陽(yáng)光檢察，宣傳民事行政檢察職能，讓更多人民群眾不斷了解民事行政檢察工作，促使群眾找準(zhǔn)訴求方向；外部建立與人大、政協(xié)、紀(jì)檢、公安、信訪、鎮(zhèn)綜治中心等部門(mén)的協(xié)調(diào)配合制度。因?yàn)橛袝r(shí)候案件比較復(fù)雜，涉及到多部門(mén)、多行業(yè)、多領(lǐng)域，這就需要通過(guò)多部門(mén)的配合協(xié)調(diào)，共同做好化解糾紛、平息紛爭(zhēng)、案結(jié)事了的工作。形成合力，充分發(fā)揮非訴訟渠道化解社會(huì)矛盾機(jī)制效能，尤其促使涉檢類社會(huì)矛盾得以早發(fā)現(xiàn)、早議事、早化解。
�。ǘ�、加強(qiáng)溝通，建立與法院共同化解社會(huì)矛盾聯(lián)動(dòng)機(jī)制�；馍鐣�(huì)矛盾是檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的共同責(zé)任，不能把抗訴權(quán)簡(jiǎn)單理解為就是與法院的對(duì)抗權(quán)，造成監(jiān)督與被監(jiān)督之間的對(duì)立、抗訴與再審之間的割裂。一是建立檢法兩院共同聽(tīng)證機(jī)制，提升執(zhí)法公信力，提高民行檢察辦案質(zhì)量和效率。按照“在配合中加強(qiáng)監(jiān)督，在監(jiān)督中加強(qiáng)配合”的要求，為節(jié)約訴訟成本，減輕當(dāng)事人訟累，提高辦案質(zhì)量和效率，民行檢察部門(mén)可以通過(guò)與法院信訪室、審監(jiān)庭聯(lián)系、溝通，進(jìn)一步改善“兩院”工作關(guān)系，在檢法兩院取得共識(shí)的基礎(chǔ)上，制定《關(guān)于共同聽(tīng)證工作會(huì)議紀(jì)要》，決定在案件申訴、提請(qǐng)抗訴、再審與糾正違法執(zhí)行檢察建議以及服判息訴等多個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)展共同聽(tīng)證，在案件爭(zhēng)議的問(wèn)題上得到法院辦案人員的理解和支持，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。二是建立執(zhí)行工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。針對(duì)“執(zhí)行難”和“執(zhí)行監(jiān)督難”等問(wèn)題，要不斷豐富執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)涵和方式，與法院會(huì)簽《關(guān)于執(zhí)行監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民行案件執(zhí)行的監(jiān)督范圍及方式、工作聯(lián)系、執(zhí)行和解、介入執(zhí)行和執(zhí)行監(jiān)督范圍、方式等方面達(dá)成共識(shí)，將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督內(nèi)容具體化，使監(jiān)督重點(diǎn)由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向預(yù)防干預(yù)，由被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)協(xié)調(diào)。使法檢兩院消除監(jiān)督理念上的誤區(qū)，加強(qiáng)交流和溝通，更加及時(shí)、有效的發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)行中存在的問(wèn)題，維護(hù)司法公正，化解社會(huì)矛盾。
�。ㄈ�、拓寬思路，健全執(zhí)法辦案化解社會(huì)矛盾工作機(jī)制。辦案過(guò)程是化解矛盾的過(guò)程，要把握好執(zhí)法辦案與化解社會(huì)矛盾的關(guān)系，切實(shí)把化解社會(huì)矛盾貫穿于辦案的始終，要以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為著力點(diǎn)，建立執(zhí)法辦案化解社會(huì)矛盾工作機(jī)制，解決引發(fā)矛盾糾紛的源頭性問(wèn)題。一是加強(qiáng)矛盾化解工作的規(guī)范化建設(shè)。制定相應(yīng)的規(guī)章制度，明確民行工作的接待規(guī)范、工作程序、要求，以及處理辦法等操作性規(guī)范。通過(guò)細(xì)化辦案的法律和事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)、重申辦案時(shí)限、出庭、歸檔、辦案紀(jì)律及紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任，將辦案責(zé)任細(xì)化落實(shí)到各個(gè)環(huán)節(jié)。二是建立公開(kāi)通報(bào)制度。規(guī)定通報(bào)的類型、程序和原則，要求對(duì)重大復(fù)雜的群體性申訴案件要公開(kāi)通報(bào)民行審查流程、相關(guān)案情及申訴人代表的意見(jiàn)與建議。通報(bào)應(yīng)遵循公正、公開(kāi)、實(shí)事求是和民主的原則。三是建立檢察建議跟蹤反饋制度。按照檢察建議在民行檢察工作中適用的范圍，明確辦案人員制作、審批、跟蹤和督促檢察建議的程序，將檢察建議的效力從軟約束提升為規(guī)范化的硬約束，進(jìn)而推動(dòng)矛盾化解工作的深入。四是建立維穩(wěn)形勢(shì)研判、辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和應(yīng)急處置工作機(jī)制。定期對(duì)所接待的來(lái)信來(lái)訪群眾、所處理的重大事項(xiàng)是否存在不穩(wěn)定因素進(jìn)行分析、研判和排查，提前制定應(yīng)對(duì)預(yù)案，落實(shí)包抓責(zé)任人員，會(huì)同有關(guān)部門(mén)依法妥善處置，切實(shí)把不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)。建立健全執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，院內(nèi)各科室在案件辦理后都要就所辦案件填寫(xiě)涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況登記表，對(duì)所辦案件進(jìn)行信訪評(píng)估，提出信訪化解方案并進(jìn)一步落實(shí)，促進(jìn)案結(jié)事了、息訴罷訪。
�。ㄋ模�、懲防并舉，建立預(yù)防和查處腐敗化解社會(huì)矛盾機(jī)制。要拓寬工作思路，充分發(fā)揮民行檢察監(jiān)督職能優(yōu)勢(shì)，通過(guò)預(yù)防和查處由于執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等腐敗案件，從而化解源于此引發(fā)的社會(huì)矛盾。一是建立《共同預(yù)防違法行政工作機(jī)制》�？膳c相關(guān)行政執(zhí)法單位開(kāi)展共同預(yù)防違法行政工作，并結(jié)合實(shí)際，不斷探索、總結(jié)，制訂具規(guī)范性和可操作性的工作實(shí)施文本，使該機(jī)制不斷擴(kuò)大影響，真正發(fā)揮作用，不斷促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，最大限度地發(fā)揮預(yù)防效能，預(yù)防和減少行政執(zhí)法偏差引起的行政訴訟，從源頭上預(yù)防“民告官”，減少行政訴訟，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。如我院民行檢察部門(mén)自2007年與縣水利局、國(guó)土資源局、農(nóng)業(yè)局、食品藥品監(jiān)督管理局、林業(yè)局、工商局、衛(wèi)生局等七個(gè)單位開(kāi)展共同預(yù)防違法行政工作以來(lái)，通過(guò)定期走訪共同預(yù)防違法行政聯(lián)系單位，實(shí)現(xiàn)從源頭上預(yù)防和減少違規(guī)違法行政，從源頭上減少“民告官”，效果較好。二是建立健全《違法行為調(diào)查工作機(jī)制》。按照最高人民檢察院《關(guān)于完善抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定精神以及規(guī)范行使違法行為調(diào)查權(quán)的通知》精神，加強(qiáng)對(duì)司法人員職務(wù)犯罪特點(diǎn)和規(guī)律研究，發(fā)揮辦理民行申訴案件的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高“發(fā)現(xiàn)”線索的意識(shí)和能力。認(rèn)真審查當(dāng)事人舉報(bào)、控告和申訴，注意通過(guò)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的現(xiàn)象“發(fā)現(xiàn)”職務(wù)犯罪線索。落實(shí)與控告申訴、反貪、反瀆等內(nèi)設(shè)職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合的職務(wù)犯罪案件線索管理、移送機(jī)制，把民行檢察監(jiān)督職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)密切結(jié)合，最大限度地發(fā)揮民行檢察監(jiān)督的作用，積極調(diào)查違法行為，移送查辦職務(wù)犯罪，積極化解社會(huì)矛盾。
總之，構(gòu)建民事行政檢察化解社會(huì)矛盾長(zhǎng)效機(jī)制,充分發(fā)揮民行檢察工作在社會(huì)矛盾化解中的積極作用是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能、維護(hù)司法公平與正義、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定過(guò)程中形成的必然選擇，在實(shí)踐中，其作用已經(jīng)顯現(xiàn)出良好的法律效果和社會(huì)效果，在推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作中有著不可替代的角色空間。
廣東省五華縣人民檢察院 魏京寧 賴興平
