[ 牛建國 ]——(2010-12-21) / 已閱24473次
重大突發(fā)事件的法律規(guī)制建設(shè)之我見
牛建國 彭傳雨
內(nèi)容提要：近年來，我國自然災(zāi)害不斷，洪水、SARS、雪災(zāi)、地震、甲型H1N1,世界上其他國家和地區(qū)也頻繁的發(fā)生自然災(zāi)害和恐怖襲擊，面對種類日益繁多的重大突發(fā)事件，如何及時有效調(diào)集人員、財政及各方面力量進行救援，成為了關(guān)系我國社會穩(wěn)定和發(fā)展的一個重要課題。本文的研究目的正是通過對我國突發(fā)事件現(xiàn)有相關(guān)法律制度研究，聯(lián)系我國現(xiàn)實環(huán)境，找出適合的改良方案，進一步完善我國的重大突發(fā)事件相關(guān)法制建設(shè)，以應(yīng)對突如其來的災(zāi)難，最大限度減少國家和人民的損失。（全文共9865字）
關(guān)鍵詞:法律、重大突發(fā)事件、危機、應(yīng)急管理
引言
近年來，各種重大突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，隨之產(chǎn)生的如何有效應(yīng)對重大突發(fā)事件問題成為了全世界都在關(guān)注的一個重大問題。想要以最有效的手段應(yīng)對重大突發(fā)事件，使人民的生命財產(chǎn)損失降至最低，用最短的時間恢復(fù)社會秩序，建立完善的重大突發(fā)事件法律制度無疑是重中之重。
雖然近年來我國在突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制建設(shè)方面取得了一定的成就，早于97年就己頒布《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(以下簡稱《防震減災(zāi)法》)，又于07年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件對應(yīng)法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)，但通過2008年汶川地震的實際運行來看，其效果并不理想。因此，本文通過對我國的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理法律制度建設(shè)存在的問題進行研究，結(jié)合現(xiàn)有相關(guān)立法，提出我國重大突發(fā)事件立法的建議，力求使我國的相關(guān)法律體系得到更好的完善。
一、重大突發(fā)事件基本理念
�。ㄒ唬┲卮笸话l(fā)事件的概念、特點及分類
近年來，隨著各種災(zāi)害頻發(fā)，“重大突發(fā)事件”這一詞語被越來越頻繁的使用于各種場合。但對如此高頻使用的一個詞語學(xué)界至今都沒有一個明確的定義。也許正是因為沒有一個明確的定義，“重大突發(fā)事件”這個高頻詞匯，在很多場合下都被濫用。而且，與國際上諸如此類的平行概念在轉(zhuǎn)換的過程中，存在著很大的不準確性。另外，由于重大突發(fā)事件這一詞語本身存在著一定的概括性，使得其范圍及分類就顯得愈加的模糊和混亂。
1、重大突發(fā)事件的概念
關(guān)于這一詞語的概念，比較有代表性的解釋是歐洲人權(quán)法院作出的，即“一種特別的、迫在眉睫的、影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成嚴重威脅的危機或者危險局勢”。
重大突發(fā)事件在美國又被稱為重大緊急事件，美國對重大突發(fā)事件的定義大致可以概括為:由美國總統(tǒng)宣布的，在任何情形、任何場合下、在美國的任何地方發(fā)生的需要聯(lián)邦政府介入，提供補充性援助，以協(xié)助州或地方性政府挽救生命、確保公共衛(wèi)生、安全和財產(chǎn)或減輕、轉(zhuǎn)移災(zāi)難所帶來的威脅的重大事件。
我國法律領(lǐng)域內(nèi)“重大突發(fā)事件”的概念和范圍，歷來較為模糊。在不同的法律部門中，通常有著截然不同的含義。如在《刑法》和《紅十字法》中，其通常指代“重大自然災(zāi)害”；在《人民警察法》中，則指“嚴重違反社會治安的事件”；在《國防交通條例》中又特指“突發(fā)的戰(zhàn)爭、武裝沖突等”。 可見，重大突發(fā)事件這一法律概念在我國的法律領(lǐng)域仍屬于一個界定較為不明確的非專業(yè)性詞語。直至《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布，這一概念才稍顯明確。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能照成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。 而根據(jù)突發(fā)事件的危害程度、影響范圍來分，又可分出重大突發(fā)事件。
2.重大突發(fā)事件的特點
重大突發(fā)事件，雖然種類繁多、形態(tài)各異，但其既然能夠作為一類事件的統(tǒng)稱，必然有著某些內(nèi)在的聯(lián)系和相近的特點。本文認為，重大突發(fā)事件主要存在以下幾種主要的特點:
第一，發(fā)生的突然性和不可預(yù)測性。所謂“突發(fā)事件”，當(dāng)然最主要的特征還是集中在“突發(fā)”二字上，延展開來講，主要就是其發(fā)生的突然性和不可預(yù)測性。這類事件的發(fā)生，往往都超出人們的預(yù)料和想象，沒有任何征兆，也無法給人們充分的時間進行應(yīng)對準備。這就是突發(fā)事件在處理上要比其他常規(guī)事件棘手得多的原因所在。
第二，后果的嚴重性。既然是“重大突發(fā)事件”那么其特點之一必然要落腳到“重大”二字上，因此重大突發(fā)事件，必須還要具備后果的嚴重性，也就是說，這件突然發(fā)生的事，還必須足以造成嚴重的后果，對一定數(shù)量的人、一定數(shù)量的財產(chǎn)或是足夠多的社會一部分造成深遠的影響。
第三，處理的緊迫性。重大突發(fā)事件，因為是突然發(fā)生的，人們對其到來完全沒有準備，如果不能及時處理好這件事情，后果是非常嚴重的。因此，要想有效的抑制住這些突如其來的災(zāi)難，速度無疑是必不可少的。因此，重大突發(fā)事件，還有一個非常鮮明的特點，就是處理上的緊迫性。
3.重大突發(fā)事件的分類
之前很多學(xué)者以及各類學(xué)術(shù)論著都根據(jù)其發(fā)生機理、嚴重程度、應(yīng)對方法的不同，對重大突發(fā)事件進行了較為詳細的分類。而根據(jù)我國07年新頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，結(jié)合眾多的學(xué)術(shù)觀點，可以對重大突發(fā)事件作如下分類:
第一，重大自然災(zāi)害。主要包括損失嚴重的干旱洪澇、霜雨雷電、火災(zāi)地震等大自然加諸于人類身上的災(zāi)害。如98特大洪水、5 12汶川地震等。
第二，重大事故災(zāi)害。主要涉及一些人為因素造成的重大生產(chǎn)安全性事故。如山西煤礦塌方、杭州地鐵塌陷事故等。
第三，重大公共衛(wèi)生事件。特指關(guān)系人們生命及健康的疾病類重大突發(fā)事件。如我國03年的SARS、09年甲型H1N1。
第四，重大社會安全事件。這類突發(fā)事件通常與政治軍事暴動有關(guān)。具體包括一些游行、恐怖襲擊等。
對重大突發(fā)事件進行合理的分類，有利于政府及有關(guān)方面在研究并制定相關(guān)應(yīng)對策略時能夠因“事”而異，有效提高對重大突發(fā)事件的防御水平，加大解決力度，盡可能的降低重大突發(fā)事件對社會造成的危害。
(二)重大突發(fā)事件應(yīng)急管理涉及的憲法及行政法問題分析
重大突發(fā)事件的爆發(fā)，如果處理不當(dāng)，往往會貽誤危機處理的最佳時期，從而造成不可挽回的損失。因此，如何在最短的時間內(nèi)有效的對重大突發(fā)事件進行控制，就顯得彌足重要。世界上不同國家對重大突發(fā)事件的處理模式相差很大。美國主要以聯(lián)邦應(yīng)急計劃為法律基礎(chǔ)，總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等核心機構(gòu)協(xié)同運作;日本主要由內(nèi)閣總理負責(zé)，內(nèi)閣官員直接管轄，力求做到國防安全危機管理與防災(zāi)減災(zāi)為一體。
由于歷史及現(xiàn)實等多種原因，導(dǎo)致我國的行政法起步較晚，雖然早在唐朝時期就己經(jīng)開始出現(xiàn)行政法典，但與現(xiàn)代意義的行政法之間存在著本質(zhì)的不同。我國直到70年代末、80年代初才涌現(xiàn)出一批研究行政法的專家，現(xiàn)代意義的行政法概念才開始進入人們的視野。而我國的憲法，大多是對社會制度及體制進行了原則性的廣義規(guī)定，對其中的細節(jié)性規(guī)定又相對缺乏。這樣一種大的法律環(huán)境導(dǎo)致我國在重大突發(fā)事件處理上實行的是政府管理模式。雖然重大突發(fā)事件的政府管理模式具備了諸如速度快、資金足、協(xié)調(diào)性高等優(yōu)點，但作為一個法律工作者絕不能僅以客觀的效果來評價政府的行政管理行為的恰當(dāng)性，這當(dāng)中的很多措施對社會的正常秩序重新予以調(diào)整，涉及方方面面的法律問題，有的甚至涉嫌執(zhí)法違法，應(yīng)該引起法學(xué)界重視。而且在當(dāng)今法治優(yōu)于人治的大環(huán)境下，這種傳統(tǒng)的重大突發(fā)事件管理模式由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)及授權(quán)，而顯得有些“先天不足”。因此，將重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理由政府模式上升到法律模式，是十分必要的。
1.權(quán)力的制約
孟德斯鳩曾經(jīng)在《論法的精神》中說過:“要防止權(quán)力濫用，就必須用權(quán)力制約權(quán)力”。由此可見，失去約束的權(quán)力，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)也必須受到制約，在法律界基本已經(jīng)不存在任何異議了。所不同的是，處于重大突發(fā)事件爆發(fā)的特殊時期，被法律授予的行政權(quán)力較之普通的行政權(quán)力通常具有更強的集中性和擴張性，只有這樣，才能對緊急出現(xiàn)的重大突發(fā)事件進行強有力的控制。那么，這種處理重大突發(fā)事件的更加強有力的行政權(quán)力是否需要制約呢?資產(chǎn)階級法學(xué)家認為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。 由此可見，即使是重大突發(fā)事件爆發(fā)的特殊時期，行政權(quán)力也是需要制約的。
2.人權(quán)的保護
政府權(quán)力的運行和法律的實施，目的都在于對人權(quán)的保護。積極、快速、有效的對重大突發(fā)事件進行處理和控制，歸根到底，也是體現(xiàn)了現(xiàn)代法治和民主對人權(quán)的尊重和保護。在現(xiàn)代憲政思想的指導(dǎo)下，人權(quán)保護無疑對重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律制度構(gòu)建提供了一個正當(dāng)且合理的立足點。
3.權(quán)利的限制
在重大突發(fā)事件爆發(fā)這一緊急特殊情況下，行政權(quán)力的集中和擴張必然意味著民眾權(quán)利的縮小和限制。但應(yīng)當(dāng)看到的是，此時小范圍民眾權(quán)利的部分剝奪，目的在于使得更多的人的權(quán)利得到更好的保護。因此，立法上對此時個別民眾部分權(quán)利作出適當(dāng)限制也是正當(dāng)合理的。
二、我國重大突發(fā)事件法制建設(shè)存在的主要問題
雖然近幾年來我國在重大突發(fā)事件立法上取得了一定的成績，但是，很多領(lǐng)域還存在著不足，已有的法律、法規(guī)也在實施時發(fā)現(xiàn)一些急待改進的地方。具體而言，我國的重大突發(fā)事件法制建設(shè)主要存在以下問題:
�。ㄒ唬┈F(xiàn)有法律適用上的混亂與沖突
我國現(xiàn)有的重大突發(fā)事件法律、法規(guī)層次相對混亂，既有全國人大制定的法律，也有諸多的行政法規(guī)及部門規(guī)章。另外重大突發(fā)事件本來就種類繁多，適用的法律也各不相同。因此，造成了重大突發(fā)事件法律適用上的混亂局面。
本文僅以水資源及防洪這一類重大突發(fā)事件可以適用的法律、法規(guī)為例進行說明。由全國人大及其常委會通過的真正意義上的全國性法律有《水法》、《防洪法》，行政法規(guī)有《防汛條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》、《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》等。其余的部門規(guī)章以及眾多的地方性規(guī)章暫且拋開不談，再另加一部廣泛適用的《突發(fā)事件應(yīng)對法》。如此紛繁復(fù)雜的法律，在水患發(fā)生的緊急時刻，如何選擇最有效的法律、法規(guī)適用，已非一件易事了。
�。ǘ┲卮笸话l(fā)事件立法空白領(lǐng)域
在重大社會安全突發(fā)事件類相關(guān)法律、法規(guī)中，雖有《戒嚴法》，但從各國實踐來看，其主要適用于國內(nèi)非常嚴重的動亂、暴亂或騷亂。在發(fā)生一些小規(guī)模民眾性騷動時，適用《戒嚴法》只會造成人力、物力、財力的浪費。因此，現(xiàn)階段我國急需一部主要針對國內(nèi)小規(guī)模武裝沖突的法律、法規(guī)。
恐怖襲擊屬危險級別較高的重大突發(fā)事件，但由于歷史和國情等諸多原因，與美國、中東等其他國家比較，我國屬于恐怖襲擊爆發(fā)頻率相對較小的國家。但自從美國“911”恐怖襲擊以來，恐怖襲擊的風(fēng)潮逐漸在世界各國興起。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2003年上半年，陜西西安共發(fā)生恐怖爆炸案11起，既遂4起、未遂2起、恐嚇5起。 由于我國一直以來缺乏應(yīng)對恐怖襲擊的實戰(zhàn)經(jīng)驗，因此國內(nèi)目前對恐怖襲擊的應(yīng)對方案仍停留在反恐訓(xùn)練等事務(wù)層面。雖然我國也參加了一些有關(guān)反恐怖的國際條約，但根據(jù)國際慣例，國際法并不能作為我國的國內(nèi)法直接應(yīng)用，還需要轉(zhuǎn)化成相關(guān)的國內(nèi)法才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，嚴格來講，我國還沒有一部真正意義上的反恐怖法，可謂是我國突重大發(fā)事件類法律、法規(guī)的一大空白。
（三）常設(shè)性應(yīng)急機構(gòu)的缺位
重大突發(fā)事件類應(yīng)急法律、法規(guī)的內(nèi)容固然重要，但具體適用效果如何，還要看實施機構(gòu)的設(shè)置及運作。目前看來，我國重大突發(fā)事件應(yīng)急類法制建設(shè)工作經(jīng)過這些年的發(fā)展，已經(jīng)取得了一定的效果和成績，但仍然沒有一個具體的處置有關(guān)突發(fā)事件的常設(shè)性應(yīng)急機構(gòu)。事實上，想要及時有效的處置重大突發(fā)事件，需要上下左右多個部門的聯(lián)合作業(yè)，此時，一個能夠有效協(xié)調(diào)各個部門應(yīng)急工作的常設(shè)性應(yīng)急機構(gòu)的設(shè)置就顯得尤為重要。
�。ㄋ模┲卮笸话l(fā)事件發(fā)生時緊急行政權(quán)力的授予及規(guī)制不具體
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