[ 郭輝 ]——(2010-12-9) / 已閱5796次
淺談建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性
郭輝
和簡易程序一樣，調(diào)解制度也是提高司法效率的重要制度。然而，我國現(xiàn)行行政訴訟法明確規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”從此，不適用調(diào)解被看成是行政訴訟的一大特色，區(qū)別于刑事訴訟和民事訴訟。許多教科書還把它作為一種特有的原則，教化成千上萬的莘莘學(xué)子。行政訴訟真的與調(diào)解格格不入嗎？行政訴訟真的不需要調(diào)解嗎？
一、調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)需要
事實(shí)勝過雄辯。由于我國行政訴訟中調(diào)解制度的缺失，使得行政案件當(dāng)事人達(dá)成協(xié)商一致的意見后，以撤訴的方式結(jié)案，從而使判決結(jié)案率在降低，撤訴結(jié)案率在急劇提高，且居高不下：1994年撤訴率為44.3%，其中原告主動(dòng)撤訴率占62.4%；1995年撤訴率為50.6%，其中原告主動(dòng)撤訴率占54.8%；1996年撤訴率為54.0%，其中原告主動(dòng)撤訴率占51.7%；1997年撤訴率為57.3%，其中原告主動(dòng)撤訴率占56.6%；1998年撤訴率為49.8%，其中原告主動(dòng)撤訴率占60.7%；1999年撤訴率為45.0%，其中原告主動(dòng)撤訴率占64.6%；2000年撤訴率為37.8%，其中原告主動(dòng)撤訴率占69.0%.這些大量的撤訴案件，歸結(jié)起來，無外乎以下幾種情況：一是原告起訴后到法院判決之前，認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)的行政行為沒有違法情況，因而主動(dòng)撤訴；二是被告在訴訟過程中，認(rèn)識(shí)到行政行為違法，改變原行政行為，原告諒解因而撤訴；三是雖然行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，但由于原告的主觀原因或經(jīng)過法官“做工作”，原告撤回訴訟。
以上三類情況中，無論哪一種，都有“調(diào)解”轉(zhuǎn)“撤訴”的成份，尤其是后兩種，本應(yīng)調(diào)解結(jié)案而不得不轉(zhuǎn)為撤訴的比例更大�？梢姡m然行政訴訟的制度設(shè)置上沒有調(diào)解，而司法實(shí)踐中調(diào)解卻大量存在。最令人擔(dān)憂的是，這些沒有法院主持的調(diào)解，是否存在非法交易，損害國家利益或公共利益；是否存在行政機(jī)關(guān)以勢壓人，欺壓弱者，使行政相對人違背自愿；是否存在行政機(jī)關(guān)反悔得不到執(zhí)行的情況。
為了消除這些可能出現(xiàn)的弊端，就必須讓調(diào)解制度堂而皇之地走入行政訴訟的殿堂。
二、 調(diào)解制度的可行性
設(shè)置行政訴訟調(diào)解制度，就必須解決行政機(jī)關(guān)有無實(shí)體處分權(quán)的前提條件，必須回答建立調(diào)解制度是否將因此損害國家利益或公共利益等問題。
1、行政機(jī)關(guān)對行政職權(quán)依法享有處分權(quán)。實(shí)體處分權(quán)是調(diào)解產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提，這是公認(rèn)的觀點(diǎn)。關(guān)鍵問題在于行政機(jī)關(guān)是否擁有實(shí)體處分權(quán)。反對建立調(diào)解制度的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政職權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)國家權(quán)力，它同時(shí)又是一種職責(zé)，是職權(quán)、責(zé)任、義務(wù)的統(tǒng)一體，行政機(jī)關(guān)只有依照法律規(guī)定實(shí)施，既不可變更，也不可放棄，否則就是失職。由此推論，行政訴訟不宜建立調(diào)解制度。
初看起來，這種排斥調(diào)解制度的觀點(diǎn)似乎有一定的道理。但我們千萬不能被這種表面的邏輯推理所誤導(dǎo)。首先，行政職權(quán)的實(shí)施方式不是死板固定的，其方式的選擇取決于實(shí)際的需要。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)固然要遵照法律的規(guī)定，否則就是違法。但我們絕不可幼稚地、天真地認(rèn)為法律的適用就是法律與事實(shí)一一對應(yīng)的過程，法律是針對某一類事實(shí)反復(fù)適用的，而事實(shí)是千變?nèi)f化的�，F(xiàn)代法學(xué)理論研究表明，法律規(guī)范再嚴(yán)密也不能涵蓋行政管理的所有領(lǐng)域，即便涵蓋了行政管理的所有領(lǐng)域，也不能嚴(yán)密到與多變的現(xiàn)實(shí)一一對應(yīng)到可以按圖索驥的程度。事實(shí)上，適用法律的過程是一個(gè)選擇的過程，這種選擇不僅限于適用具有較大自由裁量空間的法律，“即使在法律條文拘束較強(qiáng)的場合，法律家也不可能像一架絞肉機(jī)，上面投入條文和事實(shí)的原料，下面輸出判決的餡兒，保持原色原味�！边@樣看來，行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，本身就是行使處分權(quán)。與民法上民事主體行使處分權(quán)不同的是，行政職權(quán)的行使要受到更多的法律約束。但不能因?yàn)橛懈嗟姆杉s束就否定處分權(quán)的存在。
案例：某市開發(fā)“花園廣場”，拆遷公司為被拆遷戶李某提供了甲地現(xiàn)房安置方案，但李某以甲地偏遠(yuǎn)為由拒絕搬遷，拆遷公司遂申請房管部門裁決，房管部門裁決李某必須在十日內(nèi)騰空現(xiàn)住房，搬遷至甲地安置房居住。李某不服，向法院提起行政訴訟，請求撤銷行政裁決。在訴訟過程中，經(jīng)法院和房管部門協(xié)調(diào)，原告李某在乙地自找了安置用房，并與訴訟第三人達(dá)成一致意見，同意以10萬元現(xiàn)金補(bǔ)償安置。按現(xiàn)行法律，原告與第三人只能案外和解，然后向法院申請撤訴結(jié)案。如果引進(jìn)調(diào)解制度，效果就不同了，本案原、被告及第三人完全可以達(dá)成調(diào)解協(xié)議：①原告與第三人用10萬元現(xiàn)金補(bǔ)償安置；②被告的行政裁決不予執(zhí)行。其次，行政法律關(guān)系的時(shí)代變化，進(jìn)一步擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)處分權(quán)的范圍。隨著福利社會(huì)的到來，行政法律關(guān)系和行政職能的特征發(fā)生了重大變化。行政職能的內(nèi)容不僅僅是管理，還包括服務(wù)。行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人之間，不再是硝煙彌漫的對抗，往往表現(xiàn)為互相聯(lián)系的合作，既有管理與被管理關(guān)系，又有服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。行政行為的行使過去單方性、強(qiáng)制性很突出，如今卻十分注重與行政相對人的合作，行政機(jī)關(guān)不斷尋求與被服務(wù)對象的合意。在行政程序中，既然存在著行政行政機(jī)關(guān)與行政相對人的協(xié)商一致，我們就沒有理由排斥行政訴訟調(diào)解存在的可能性了。
