[ 謝維雁 ]——(2002-11-30) / 已閱45339次
（3）全面性。也可稱為覆蓋面的廣泛性。在成文憲法國家，憲法是特殊部門法。其特殊性表現(xiàn)為：一般部門法僅調(diào)整社會關系的一個或幾個領域，而憲法調(diào)整的是全面的社會關系，即對本國社會關系的各個重要領域都作了原則的規(guī)定。[21]憲法調(diào)整社會關系的全面性，決定了憲法效力也具有全面性，即憲法在本國社會關系的各個領域都全面有效，這構成了憲法效力區(qū)別于一般法律效力的重要特點。憲法效力的全面性，即憲法在各個社會關系領域中的有效性，使由此形成的憲法秩序成為一國社會的基礎性秩序，整個社會都受到憲法的規(guī)制和指引。
（4）憲法效力保障的專門化與多元化。憲法效力保障的專門化，是指各憲政國家對其憲法的保障呈專門化趨勢，包括專門的保障機構、保障制度。雖然憲法學者對憲法效力的最高性應否具有一種有效的保障仍存有分歧[22]，但在實踐中，越來越多的國家不僅承認憲法的效力高于一般法律，而且對憲法效力的最高性設置了一系列保障制度，包括：明確規(guī)定憲法是國家根本法，在整個國家法律體系中處于最高法律地位；明確規(guī)定修改憲法的特別程序，以保證憲法效力的穩(wěn)定性；建立憲法訴愿制度，使任何認為自己憲法權利受到侵犯的公民，在窮盡其他一切救濟方法之后，被允許向憲法法院或其他類似機構提起憲法訴訟，并由司法機關依憲法作出裁決；建立違憲審查度制度，由特定國家機關對立法和行為進行合憲性審查，排除違憲的法律、行為。但各憲政國家對憲法效力保障的具體制度、措施并非單一模式，而是呈多元化發(fā)展趨勢，其中最為典型的是違憲審查制。違憲審查制是憲法效力保障制度中最為重要的專門的制度性保障，起源于美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案。從實踐看，各憲政國家都是根據(jù)自身實際來建立違憲審查制的。根據(jù)審查機關及審查程序不同，大體形成了三種類型：第一種類型是立法機關或國家權力機關審查制，即由立法機關或最高國家權力機關行使違憲審查權。第二種類型是司法審查制，即由普通法院行使違憲審查權。第三種類型是特設機關審查制，即由專門設立的機關如憲法法院、憲法委員會等行使違憲審查權。三種類型并無高下之分，其實質(zhì)都在于排除違憲的法律和行為，使憲法的普遍效力不受損害，并在立法和行為中得以持續(xù)貫徹。憲法效力保障制度多元化發(fā)展因于各國的傳統(tǒng)理念和制度背景，是憲政主義普遍原理民族化、各別化的重要體現(xiàn)。
我國憲法的效力存在如下特點：
（1）憲法效力存在區(qū)際差異。根據(jù)“一國兩制”原則，香港、澳門及未來臺灣實行各自獨特的法律制度，我國已形成不同的“法域”[23]。在特別行政區(qū)，憲法是否當然地具有普遍效力？有兩種觀點，一種觀點認為，除憲法第31條關于設立特別行政區(qū)的規(guī)定外，其它的憲法條文都不適用特別行政區(qū) [24]。另一種觀點認為，我國憲法作為國家的根本大法，應適用于香港和澳門特別行政區(qū)。只是由于“一國兩制”的基本方針，在適用時有其特點，憲法在特別行政區(qū)的適用原則包括：憲法作為一個整體對特別行政區(qū)適用；憲法在特別行政區(qū)的適用，需要遵循“一國兩制”的基本方針；凡是憲法關于維護國家主權、統(tǒng)一和領土完整的規(guī)定，必須適用于特別行政區(qū)；在“兩種制度”方面，憲法關于社會主義制度和政策的條文規(guī)定，不適用于特別行政區(qū)[25]。應當說后一種觀點更為可取。但無論如何，憲法的絕大多數(shù)條款不能在特別行政區(qū)實施是不容置疑的。因此，憲法在特別行政區(qū)的效力不具有普遍性，這與憲法在大陸地區(qū)的效力相比較，具有很大的不同。憲法效力在不同特別行政區(qū)也存在差異，我把憲法效力的這一特點稱之為憲法效力的區(qū)際差異[26]。
（2）強調(diào)憲法抽象效力，忽視憲法規(guī)范的實際效力。這表現(xiàn)在：第一，在我國憲政實踐中，強調(diào)作為整體的憲法的政治功用，即權力及其運行過程的合憲性，而憲法規(guī)范對具體社會關系的規(guī)制（即憲法的社會功用）、對其他法律規(guī)范的違憲（或合憲）審查（即憲法的法律功用），既少程序措施，又無制度保障。這必然導致憲法效力法律特征的弱化。第二，憲法規(guī)范以國體、政體、權利義務等實體規(guī)范為重心，殊少程序性規(guī)范，至今未確立正當法律程序原則。程序及正當法律程序的觀念、價值的缺席，使憲法喪失了實踐的品性[27]，“實體”憲法淪為紙上的憲法，憲法僅具有一種抽象的整體效力，難以在具體的社會關系中發(fā)揮實效。第三，憲法在香港、澳門特別行政區(qū)同樣有效和適用，是重抽象效力、忽視憲法規(guī)范實際效力這一憲法效力特征的典型實例。憲法在特別行政區(qū)的有效性，是就憲法的抽象效力而言，而非指具體憲法規(guī)范的實效。我國憲法效力的這一特征也可以概括為重效力而輕實效[28]，或者重應然效力而輕實然效力。
（3）憲法效力的保障制度不健全。我國1982年憲法在序言中規(guī)定，憲法“是國家的根本法，具有最高法律效力�！钡�5條進一步規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”�？梢姡覈鴳椃▽ψ陨硇Яψ髁吮容^明確的規(guī)定。但正如有學者警告的，“世界上沒有一部憲法，它的效力只是來自于自己的規(guī)定”[29]。憲法并未規(guī)定保障憲法效力的專門機構及其工作程序，也未建立憲法訴愿制度。因此，實踐中，我國憲法的效力并未得到有效保障�？梢哉f，憲法效力的保障制度在我國基本上還是一種待建的制度。
三、 憲法效力的實現(xiàn)
憲法效力的實現(xiàn)，是指憲法得到社會公眾和組織的普遍遵守和有權機關公正而適當?shù)膶嶋H執(zhí)行，從而實現(xiàn)憲法條文的預設目的和憲政秩序的動態(tài)過程及最終結果。憲法效力的實現(xiàn)不同于憲法的效力。憲法的效力，僅僅標示著憲法依據(jù)合法程序得以在立憲機關獲得通過并予以公布，表明一種規(guī)范狀態(tài)的憲法的客觀存在，意味著憲法規(guī)范被適用、被遵守的可能性。說憲法具有效力并不意味著憲法規(guī)范實際上為人們所遵守、服從和適用。憲法效力的實現(xiàn)不僅表明了憲法規(guī)范的客觀存在，而且更進一步揭示了憲法規(guī)范對具體個案的實際規(guī)制，體現(xiàn)為公民、社會組織和國家機關行為的合憲性和對違憲行為的有效校正。憲法效力的實現(xiàn)，意味著人們就像憲法規(guī)范規(guī)定的應當那樣行為而行為，憲法規(guī)范實際上被適用和被服從。憲法效力的實現(xiàn)，是憲法效力的實證化，是立憲的根本目的所在，是憲政價值由理想變?yōu)楝F(xiàn)實的關鍵。
憲法效力實現(xiàn)的根據(jù)有四。其一，是國家權力。一方面，同法律效力一樣，憲法效力的獲得或喪失依據(jù)國家權力。另一方面，憲法效力的實現(xiàn)也以國家權力為基礎。人們對憲法的遵守與服從，固然與他們對憲法的信仰和對秩序社會的自我認同有關，但更主要的仍是對國家權力的敬畏。人們一旦不遵守或不服從憲法規(guī)范，國家權力就以制裁等方式所體現(xiàn)的強制作用力對這種行為予以校正。憲法規(guī)范的每次適用與遵守，都以國家權力為后盾。其二，是民眾意志。憲法效力的實現(xiàn)同憲法所體現(xiàn)的民眾意志密切相關。憲法效力的實現(xiàn)更多地依賴于憲法主體的自愿遵守和適用，對憲法的自愿遵守和適用要求憲法在最大程度上體現(xiàn)民眾意志即憲法的民主化。其三，是知識和經(jīng)驗。一方面，對憲法特別是憲法規(guī)范內(nèi)容的理解是人們遵守、服從與適用憲法的前提，因此，憲法要具有實效，它首先就應當為人們所認知。另一方面，對憲法的遵守和適用也因于經(jīng)驗。人們之所以遵守和適用憲法，是因為憲法在一定程度上體現(xiàn)了社會發(fā)展的客觀規(guī)律，具有真理性，憲法是經(jīng)驗的產(chǎn)物；同時也因為，人們在長期的社會生活中認識到不遵守、不適用憲法是錯誤的，其錯誤在于它不僅是一種應受“制裁”的行為，而且是一種對社會秩序有損害的行為。因此，對憲法的遵守和適用本身也是理性經(jīng)驗的結果[30]。其四，是憲法的科學性。憲法的科學性是憲法效力實現(xiàn)的前提，因為它深深地根植于社會發(fā)展的客觀規(guī)律。違背客觀規(guī)律而不具有科學性的憲法，雖可在一時為強力所推行，但不為民眾所認同，最終將失去其效力。
憲法效力實現(xiàn)的基本方式有兩種：一是憲法遵守。憲法遵守是指一切國家機關、社會組織和公民個人嚴格依照憲法的規(guī)定從事各項行為[31]，包括對憲法禁止性規(guī)定的服從、憲法權利的行使和憲法義務的履行。憲法遵守是憲法效力實現(xiàn)的最基本的方式，它意味著憲法規(guī)范在憲法主體行為中的貫徹和落實。憲法為憲法主體遵守的普遍性程度是憲法規(guī)范產(chǎn)生實效的核心指數(shù)。遵守憲法的普遍性程度越高，憲法效力的實現(xiàn)也就越充分。如果不遵守憲法成為一種普遍現(xiàn)象，則表明憲政機制失靈，憲法的效力難以實現(xiàn)。在成熟的憲政法治社會，憲法效力的實現(xiàn)主要依賴于憲法主體對憲法規(guī)范的全面遵守。這首先就要求憲法主體對憲法規(guī)范的認知，因此，加強普法宣傳，提高民眾對憲法的認知水平，是當務之急。二是憲法適用。憲法適用是指特定國家機關依據(jù)法定職權和程序，將憲法規(guī)范運用于具體的法律事實的專門活動[32]，它包括立法機關的適用、行政機關的適用和司法機關的適用。憲法適用實質(zhì)上是特定國家機關憑借國家權力使憲法規(guī)范在處理具體法律事實中得以強制落實，這是憲法效力實現(xiàn)的最重要的方式。同時，違憲審查和違憲責任的追究作為憲法適用的核心內(nèi)容，又有力地促進了對憲法的遵守。因此，憲法適用既是憲法效力實現(xiàn)的方式，又是憲法效力實現(xiàn)的保障。在憲法適用中，司法機關的適用最為關鍵，“憲法的司法適用性是憲法法律性的本質(zhì)要求和體現(xiàn)，憲法的司法化是憲法獲得實在法性質(zhì)的根本標志和途徑”[33]。
如何使憲法效力更為充分地實現(xiàn)？筆者認為，應從兩方面入手：一是優(yōu)化憲法實施的環(huán)境。包括，（1）政治民主化。憲法是民主政治的制度化、法律化，民主政治既是憲法產(chǎn)生的前提，又是憲法在實際社會生活中產(chǎn)生實效的民眾基礎。民主政治愈是健全、完善，憲法的效力便愈是能更充分地實現(xiàn)。（2）經(jīng)濟自由化�！皯椃óa(chǎn)生于近代市場經(jīng)濟”[34]。這是因為，作為憲法思想基礎和價值訴求的平等自由，最初根源于自由競爭的市場經(jīng)濟。同時，只有經(jīng)濟的自由化即市場經(jīng)濟下，平等自由的觀念才會普及并為全社會所接受，憲法本身也才會為全社會所普遍認同，憲法的效力才能真正實現(xiàn)。（3）文化理性化。所謂理性文化，是隨著商品經(jīng)濟、民主政治的發(fā)展而發(fā)展起來的民主的、大眾的和科學的文化，它是憲法產(chǎn)生的思想文化條件。同時，它也為憲法效力的實現(xiàn)提供觀念支持，它一方面構成了社會主體憲法行為的文化根據(jù)，另一方面又構成了社會主體憲法觀念、憲法信仰的邏輯基礎，它使憲法效力及其實現(xiàn)保持著某種穩(wěn)定性。二是完善憲法自身的內(nèi)容。包括：（1）增強憲法的科學性。這主要體現(xiàn)在三個方面。第一，憲法指導思想要科學。一方面，作為社會主義國家的憲法，其指導思想要概括、抽象，只須明確社會主義性質(zhì)和方向即可；另一方面，我國政府分別于1997年和1998年簽署《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》（全國人大常委會已于2001年2月28日批準）和《公民權利和政治權利國際公約》，憲法的指導思想要與憲政性結合起來，應將民主、人權、法治一同確立為憲法指導思想。第二，憲法規(guī)范結構要科學。憲法規(guī)范結構包含假定條件、行為模式、法律后果三個部分。我國現(xiàn)行憲法規(guī)范結構欠嚴謹，須進一步明確規(guī)定違憲構成和違憲責任。第三，憲法內(nèi)容要科學�，F(xiàn)行憲法中經(jīng)濟制度、社會文化政策內(nèi)容太多太詳細，可考慮憲法中只規(guī)定根本性、全局性的問題，且盡量只規(guī)定原則 [35]。（2）確立正當法律程序原則，使憲法規(guī)范具有可操作性。一方面，要增加憲法中程序性條款的規(guī)定，使憲法程序更健全、更完善。另一方面，要樹立程序本位觀念，使憲法程序具有價值上的獨立性，在實踐中排除違反憲法程序的立法和行為的有效性。正當法律程序已經(jīng)成為許多國家憲法的基本原則之一，其價值和理性基礎被證明具有普遍性。在我國未來的修憲中，應當明確規(guī)定這一原則。（3）健全憲法效力保障制度。主要內(nèi)容包括：在憲法條文中明確規(guī)定憲法是國家根本法，在整個國家法律體系中處于最高法律地位，具有最高法律效力，而不僅僅是在憲法序言中闡述；增加憲法修改難度，明確規(guī)定修改憲法的更為嚴格而規(guī)范的特別程序，以憲法內(nèi)容的穩(wěn)定促進憲法效力的穩(wěn)定性；建立違憲審查的專門性機構，確立違憲審查制度，制度性地排除違憲的法律和行為，使憲法的效力在法律和行為領域徹底貫徹；建立憲法法院，確立憲法訴愿和憲法審判制度，認為其憲法權利受到侵犯的任何公民，在窮盡其他一切救濟方法之后，應當被允許向設立的憲法法院或類似機構以憲法有關規(guī)定為依據(jù)提起憲法訴訟。憲法法院或類似機構依據(jù)憲法規(guī)定作出的裁決，實質(zhì)就是憲法效力的實現(xiàn)。
參考文獻
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[9] 童之偉：《“憲法司法化”引出的是是非非》，《中國律師》2001年12期。
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[13] 劉向文、宋雅芳著：《俄羅斯聯(lián)邦憲政制度》，法律出版社1999年版，第39—40
頁。
[14] 《北京大學法學百科全書—憲法學行政法學》，北京大學出版社1999年版，第504頁。
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