[ 王勝宇 ]——(2010-11-22) / 已閱7992次
淺議我國(guó)行政復(fù)議司法化的必要性
王勝宇
一、行政復(fù)議的目的因素
行政復(fù)議制度的目的，從歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，具有多重性和復(fù)雜性。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和自我反省，在我國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)曾被認(rèn)為是行政復(fù)議的主要目的�！霸V愿系被設(shè)計(jì)為行政自我反省之制度�！� 行政復(fù)議應(yīng)著重于確保行政機(jī)關(guān)遵守法律的規(guī)定，即所謂法規(guī)維持。而公民權(quán)益的保護(hù)，只是附帶或反射性的作用。但當(dāng)我們把目光轉(zhuǎn)移到行政復(fù)議申請(qǐng)人的角度，則行政復(fù)議存在的根本目的是對(duì)其受到行政侵害的利益的救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)行為的合法性維護(hù)則成了附帶性和反射性的作用了。從根本上講，“法治國(guó)家乃建立在人性尊嚴(yán)之基礎(chǔ)上，根據(jù)人性普遍尊嚴(yán)之原則，確立了‘國(guó)家為人民而存在’之根本原理，本此原理迤儷而下，又具體化出‘司法為國(guó)民而存在’，且此一要求更可擴(kuò)及一切行政救濟(jì)制度，而謂‘一切行政救濟(jì)制度為人民而存在’�！�
筆者認(rèn)為，行政復(fù)議的目的應(yīng)定位在主要是公民權(quán)利的救濟(jì)途徑，行政復(fù)議法應(yīng)從程序上保證行政復(fù)議的公正性。行政復(fù)議自其產(chǎn)生以來(lái)，就是作為一種權(quán)利救濟(jì)制度而存在的。從立法宗旨上來(lái)說(shuō)，更多的不在于如何“保障”行政權(quán)，而應(yīng)如何更好地“控制”行政權(quán)。行政復(fù)議的合法性和正當(dāng)性也正在于通過(guò)糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨�，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，否則，行政復(fù)議就失去其應(yīng)有之意�？梢哉f(shuō)，保護(hù)個(gè)人權(quán)益是設(shè)立行政復(fù)議的最基本的出發(fā)點(diǎn)和歸宿�！拔覈�(guó)行政復(fù)議的理論是否符合實(shí)際，制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)，實(shí)踐活動(dòng)是否成功，最后體現(xiàn)在行政復(fù)議救濟(jì)制度在多大范圍內(nèi)、多大程度上對(duì)受侵害的權(quán)利人的彌補(bǔ)和挽救上。”
據(jù)此，我國(guó)行政復(fù)議的制度目的主要表現(xiàn)在主次分明的兩個(gè)方面：1、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，體現(xiàn)它的救濟(jì)性。2、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，體現(xiàn)它的監(jiān)督性。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議又是一種監(jiān)督機(jī)制，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。與行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)性相比，它的保障和監(jiān)督目的是第二位的。權(quán)利救濟(jì)的制度目的決定了行政復(fù)議在制度設(shè)計(jì)上必然更加強(qiáng)調(diào)公正性，更加要求復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立和中立，要求復(fù)議程序的公平、公正、公開(kāi)和參與，要求復(fù)議結(jié)果的正當(dāng)和有效，而這些制度要求與司法的制度設(shè)計(jì)在某種程度上是相吻合的。因而，司法對(duì)行政復(fù)議的制度目的的實(shí)現(xiàn)具有不可或缺的借鑒意義，否則，行政復(fù)議的目的就難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而喪失其存在的意義。
二、行政復(fù)議的功能因素
行政復(fù)議是裁決他人糾紛的行政爭(zhēng)訴制度，定紛止?fàn)�，及時(shí)正確解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的行政糾紛是其主要的功能。隨著福利國(guó)家的出現(xiàn)和行政權(quán)的擴(kuò)張，單一的司法審查機(jī)制陷入了明顯的困境：煩瑣的審查程序，號(hào)稱(chēng)以公平為價(jià)值取向，卻沒(méi)有帶來(lái)普遍的公平，反而犧牲了維系公平的公眾福祉的效率；過(guò)于一廂情愿地強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力的限制，卻對(duì)真正阻礙行政權(quán)的擴(kuò)張無(wú)能為力，又成為行政目的實(shí)現(xiàn)的障礙；過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益的保護(hù)，忽視個(gè)人利益與公共利益的適度平衡，最終損害個(gè)人利益的發(fā)展。為擺脫這種困境，行政行為審查機(jī)制從傳統(tǒng)的司法權(quán)一元結(jié)構(gòu)逐漸演化為行政審查與司法審查并行的二元結(jié)構(gòu)�！白鳛橐环N救濟(jì)管道，行政復(fù)議的第一要?jiǎng)?wù)應(yīng)當(dāng)是積極地、動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)糾紛的解決。” 現(xiàn)代法治國(guó)家中，對(duì)行政糾紛的解決是保護(hù)公民權(quán)利的重要方式，其主要功能在于，為公民提供權(quán)利救濟(jì)的完整保護(hù)。而行政救濟(jì)途徑的利用或進(jìn)入，應(yīng)盡可能容易及便宜或經(jīng)濟(jì)；行政救濟(jì)必須及時(shí)迅速，否則，遲來(lái)的正義，即形同正義之拒絕；行政救濟(jì)必須確實(shí)實(shí)現(xiàn)，否則，也只是畫(huà)餅充饑而已。據(jù)此，行政復(fù)議提供正確、完整、實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)及迅速的制度功能，與行政訴訟制度一起構(gòu)成完善的行政救濟(jì)制度。
而提供正確、完整、實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)及迅速的制度功能又決定了行政復(fù)議不能是司法制度的同體復(fù)制，避免煩瑣冗雜的司法程序，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的及時(shí)性是行政復(fù)議制度出現(xiàn)和得以存在的基礎(chǔ)之一。行政復(fù)議應(yīng)同時(shí)具有司法和行政兩方面的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)：一是吸納司法的優(yōu)勢(shì)、修正行政的瑕疵，確立審查獨(dú)立和地位中立原則，程序相對(duì)公正原則；二是通過(guò)行政特長(zhǎng)原則和程序簡(jiǎn)約原則發(fā)揮行政的特質(zhì)、補(bǔ)足司法審查的缺陷。目的和功能的共同作用，使得行政復(fù)議具有其本身特有的司法性和行政性，即不同于一般的具體行政行為，也不同于純粹的司法行為。
三、行政復(fù)議的效益因素
在行政復(fù)議制度中，理想的狀態(tài)是公正和效率得以兼顧，獲得二者的有機(jī)統(tǒng)一。但是正如有學(xué)者所言：“行政復(fù)議的歷史和現(xiàn)實(shí)表明，復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)無(wú)法使人們?cè)诠脚c效率之間作絕對(duì)平衡的模式構(gòu)建，人們所能做的只是在二者之間尋求最大程度形式平衡的契合點(diǎn)�！� 從現(xiàn)實(shí)上看，行政復(fù)議結(jié)合司法的公平要素和行政的效率要素等各自優(yōu)點(diǎn)的準(zhǔn)司法性的制度設(shè)計(jì)是目前最好的選擇。
日本學(xué)者棚瀨孝雄認(rèn)為：“無(wú)論審判能夠怎樣完美的實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過(guò)于昂貴，則人們往往只能通過(guò)放棄審判來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的希望�！� 從行政權(quán)主體的分解理論和從行政權(quán)歸屬主體和行使主體關(guān)系形態(tài)的理論出發(fā)，行政權(quán)行使的成本是第一位的因素，而成本的模式則是第二位的因素。成本是行政權(quán)行使中的關(guān)鍵概念，而模式則是形式意義上的概念，它是附著于成本的。成本歸屬于效率，模式歸屬于程序。因此，程序的設(shè)計(jì)應(yīng)最大程度的體現(xiàn)以最小的成本獲得最大的效益，程序的簡(jiǎn)約是其主要表現(xiàn)。然而，行政復(fù)議制度作為一種特殊的具有司法性質(zhì)的行政權(quán)作用，其成本和效益的分析并不必然表現(xiàn)為或不僅僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)上有形效益的分析，要更加注重行政復(fù)議制度的無(wú)形效益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的維護(hù)和社會(huì)正義，保護(hù)公眾的合法權(quán)益。表現(xiàn)在國(guó)家制度成本上，就要求國(guó)家加大對(duì)行政復(fù)議制度設(shè)置的投入力度，建立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，保障行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)的充足，為行政復(fù)議制度的有效進(jìn)行培養(yǎng)高素質(zhì)的行政復(fù)議人員并提高和保證行政復(fù)議人員的薪金；表現(xiàn)在行政復(fù)議程序的設(shè)計(jì)上要吸收司法程序的公正、公平的程序理念，實(shí)現(xiàn)復(fù)議程序的準(zhǔn)司法性；表現(xiàn)在行政復(fù)議程序的啟動(dòng)上，要將復(fù)議啟動(dòng)權(quán)賦予行政相對(duì)人，由其來(lái)決定成本是否符合其所要追求的結(jié)果。而這一切，都是司法制度的相應(yīng)體現(xiàn)，都要求行政復(fù)議向司法逼近。
四、行政復(fù)議的域外因素
英國(guó)的行政裁判所制度、美國(guó)的行政法官聽(tīng)證制度和申訴委員會(huì)制度、日本的行政不服審查制度和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度等行政復(fù)議制度，都在很大程度上要求體現(xiàn)行政復(fù)議組織的獨(dú)立性、行政復(fù)議程序的司法化以及行政程序結(jié)果的準(zhǔn)司法性等“司法化”特征。并且有經(jīng)驗(yàn)證明：實(shí)行“準(zhǔn)司法”的行政復(fù)議制度運(yùn)行良好。究其原因，乃是因?yàn)榫奢^為獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)議案件進(jìn)行審查或參與審查。這不僅是因?yàn)橛蛇@樣的機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)議案件進(jìn)行審查、裁決可以給公民較高的信賴(lài)感，更是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)一般都吸收具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人士以合議制的形式通過(guò)類(lèi)似于法院審判案件的準(zhǔn)司法程序處理復(fù)議案件，更能保證復(fù)議結(jié)果的公正性。
法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，一種法律程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)何種法律價(jià)值，并不是人們主觀意志的產(chǎn)物，而是在很大程度上取決于程序所要實(shí)現(xiàn)和追求的目的。以解決糾紛為內(nèi)容的行政復(fù)議，當(dāng)然要符合解決糾紛的要求，這是客觀規(guī)律性。獨(dú)立性、公正性、爭(zhēng)訴性及權(quán)利救濟(jì)性是行政復(fù)議的應(yīng)有之意，這也是任何名義或權(quán)力性質(zhì)下的解決糾紛的程序所應(yīng)具有的基本功能和特征。在現(xiàn)行法律制度中，只有司法程序或有司法性特征的程序才最接近、最符合這些要求。因此，行政復(fù)議的司法化是行政復(fù)議自身內(nèi)容和根本目的的客觀要求，也是我國(guó)行政法制的必然趨勢(shì)。
北安市人民法院 王勝宇
