[ 錢貴 ]——(2010-11-22) / 已閱9420次
試論進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律保障
錢貴
一、進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的現(xiàn)狀
(一)教學(xué)條件相對(duì)落后
一般情況下，選擇公辦學(xué)校就讀是進(jìn)城農(nóng)民工子女接受教育的理想渠道，因?yàn)檫@些學(xué)校教育設(shè)施比較完備、管理相對(duì)規(guī)范、教學(xué)質(zhì)量較高。但是由于公辦教育資源的總供給無法滿足進(jìn)城農(nóng)民工子女總需求，多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工子女只有選擇社會(huì)力量舉辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校。但是多數(shù)農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)條件相對(duì)落后，如校舍多為改建或搭建，缺乏必要的教學(xué)器材和設(shè)備，相當(dāng)一部分學(xué)校不能開足、開齊課程方案規(guī)定的課程，教師數(shù)量不足、來源復(fù)雜，多數(shù)不具備教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。
(二)失學(xué)問題仍然存在
我國流動(dòng)人口超過1.2億，隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女則有近2000萬。根據(jù)國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)和中國兒童中心共同立項(xiàng)、財(cái)政部和聯(lián)合國兒童基金會(huì)資助的對(duì)北京、深圳、武漢等9個(gè)大進(jìn)城農(nóng)民工子女教育情況的調(diào)查顯示，流動(dòng)兒童中一直未上學(xué)者占6.85%，失學(xué)者占2.45%。可見，我國有近100萬進(jìn)城農(nóng)民工子女不能及時(shí)入學(xué)。
(三)地方政府缺乏管理
修訂后的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。但實(shí)踐中相當(dāng)一部分流入地政府還沒有制定相關(guān)配套措施，也沒有將進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)納入本地事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，尚未建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。
二、保障進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的必要性
(一)教育人權(quán)主義理念
“人人皆有受教育之權(quán)”被寫進(jìn)《世界人權(quán)宣言》以來，受教育權(quán)作為人之為人的基本人權(quán)已成為國際公認(rèn)的準(zhǔn)則。這一準(zhǔn)則在隨后的國際條約中被不斷地加強(qiáng)和重申。如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》規(guī)定，人人都有受教育的權(quán)利，凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每締約國承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需要的立法和其他措施。意即締約國所承擔(dān)的條約必須在該過得到真正的落實(shí)，并且不是“漸進(jìn)性的”而是“即刻性的”。我國作為條約締約國，受教育權(quán)在憲法和司法實(shí)踐中都已得到充分的肯定，《憲法》第46條規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”�？梢�，進(jìn)城農(nóng)民工子女在受教育權(quán)領(lǐng)域享有與城市居民同等的權(quán)利，保障進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)是國家維護(hù)和保障基本人權(quán)的一個(gè)重要組成部分。
(二)社會(huì)發(fā)展的必然要求
受教育權(quán)的根本目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展，人的發(fā)展與社會(huì)發(fā)展互相促進(jìn)。社會(huì)發(fā)展必然要求保障進(jìn)城農(nóng)民工子女的受教育權(quán)。一方面，進(jìn)城農(nóng)民工子女接受當(dāng)?shù)卣慕逃枪蚕砀母锍晒谋厝灰�，不僅他們的父母是城市的建設(shè)者，而且他們自己很可能成為該城市的主人。另一方面，農(nóng)民工是在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段從農(nóng)民階級(jí)中分化出來的一個(gè)特殊社會(huì)群體。如何對(duì)待這一社會(huì)群體，不僅直接關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，而且關(guān)系到我國整個(gè)現(xiàn)代化的進(jìn)程和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。如果進(jìn)城農(nóng)民工子女的受教育權(quán)得不到有效的法律保障，他們?cè)诔鞘芯秃茈y有更多的發(fā)展空間;那么我國農(nóng)村富裕勞動(dòng)力就不
可能得到合理的轉(zhuǎn)移，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程也必然受阻，社會(huì)發(fā)展也將受到制約。
(三)和諧社會(huì)的應(yīng)有之意
和諧是矛盾的雙方在一定條件下達(dá)成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和調(diào)和，它標(biāo)志著人與人、人與自然、人與社會(huì)之間諸多要素實(shí)現(xiàn)均衡、穩(wěn)定、有序。和諧社會(huì)必然包含和諧教育，和諧教育必然要求教育公平，使每個(gè)社會(huì)成員平等地接受教育。保障進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)正是構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧教育的應(yīng)有之意。筆者認(rèn)為，如果進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)缺乏保障，就不會(huì)有農(nóng)民工及其子女與城市、社會(huì)的和諧相處;在和諧社會(huì)的構(gòu)建過程中，我們應(yīng)當(dāng)以法律的形式消除侵犯進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的不和諧因素，把不和諧的狀態(tài)歸于和諧。
三、進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律保障
(一)制定《義務(wù)教育專項(xiàng)資金法》
教育理想的實(shí)現(xiàn)必然需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)必然需要有保障的教育經(jīng)費(fèi)。為了避免國家投資由于政策改變而改變的不穩(wěn)定性，進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，糾正法律在權(quán)責(zé)、投資比例等方面規(guī)定不清的現(xiàn)象，及時(shí)制定規(guī)范義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源、比例、用途等環(huán)節(jié)的《義務(wù)教育專項(xiàng)資金法》確有必要。首先應(yīng)當(dāng)建立健全中央財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育的補(bǔ)助制度，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女教育進(jìn)行補(bǔ)助。其次應(yīng)當(dāng)建立健全省級(jí)以上財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育專項(xiàng)資金制度，要求省級(jí)政府統(tǒng)籌本地區(qū)的進(jìn)城農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)。再次應(yīng)當(dāng)建立健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任制度，對(duì)侵害進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的政府和個(gè)人追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。
(二)改革戶籍管理制度
要從根本上解決進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)問題就必須改革現(xiàn)行的戶籍制度�，F(xiàn)行的戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，它把城市人口和農(nóng)村人口分離開來。隨著改革開放的推進(jìn)，戶籍制度的改革也取得了一些進(jìn)展，但總體而言進(jìn)展不大。筆者認(rèn)為，戶籍制度改革應(yīng)結(jié)合實(shí)際，循序漸進(jìn)的進(jìn)行。首先將城鎮(zhèn)落戶條件由戶籍限制改為條件限制。凡是在城市有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的公民，均可按照本人意愿申請(qǐng)?jiān)摮鞘袘艨�。其次逐漸剝離依附在戶籍上的教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等各種社會(huì)福利和公共服務(wù)，還戶籍制度只是用來證明公民身份和滿足社會(huì)管理的本來功能。再次賦予公民的自由遷徙權(quán)。保障公民的自由遷徙權(quán)是消除城鄉(xiāng)差別和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公平等就業(yè)的良好路徑。最后盡快出臺(tái)《戶籍法》，用法律的形式對(duì)戶籍制度改革的成果進(jìn)行規(guī)范，將公民擁有依法遷徙入籍的自由和取得入籍居住資格的條件寫入法律。
(三)健全網(wǎng)絡(luò)學(xué)籍管理制度
由于進(jìn)城農(nóng)民工子女具有一定的流動(dòng)性，實(shí)踐中對(duì)他們的學(xué)籍管理也存在著一定的困難。筆者認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)法律的修改，逐步建立全國聯(lián)網(wǎng)的義務(wù)教育學(xué)生電子學(xué)籍卡系統(tǒng)，擴(kuò)充學(xué)習(xí)檔案數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)學(xué)籍卡的網(wǎng)絡(luò)化管理，從而保證進(jìn)城農(nóng)民工子女學(xué)習(xí)情況記錄的連續(xù)性和完整性，簡(jiǎn)化其轉(zhuǎn)學(xué)的相應(yīng)手續(xù)。
(四)推行教育券法制化
教育券又稱教育憑證，它是指政府發(fā)給學(xué)生用于選擇學(xué)校，代表一定數(shù)額現(xiàn)金的證券，是掌握在家長手中的一種受教育的權(quán)利。這一理論最早是由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓?弗里德曼提出的，他主張政府應(yīng)當(dāng)將用于教育的公共經(jīng)費(fèi)以教育券的形式直接發(fā)給家長，家長可以自由選擇收費(fèi)不同的學(xué)校，學(xué)校則向政府兌取與券值相等的現(xiàn)金。這樣學(xué)生可憑教育券到任何一所政府認(rèn)可的學(xué)校就讀，學(xué)校之間也會(huì)因?yàn)閷W(xué)生掌握充分的主動(dòng)權(quán)而增加競(jìng)爭(zhēng)，從而提高學(xué)校教育的整體質(zhì)量。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女推行教育券制度可能是解決其平等受教育權(quán)的又一有效辦法，筆者認(rèn)為有必要通過法律的方式規(guī)范進(jìn)城農(nóng)民工子女教育券制度，在新《義務(wù)教育法》對(duì)弱勢(shì)義務(wù)教育對(duì)象財(cái)政投入不均進(jìn)行補(bǔ)償原則的前提下，各地方機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家上位法確定的原則制定適合本地實(shí)際情況的有關(guān)教育券的地方性法規(guī)，以此來保障進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。
(五)完善教育救濟(jì)制度
有權(quán)利就有救濟(jì)，國家應(yīng)當(dāng)為該國公民享有的各項(xiàng)基本權(quán)利提供有效的司法救濟(jì)。“救濟(jì)手段十分重要。因?yàn)橹挥蟹傻玫綄?shí)施并以一定方式進(jìn)行，法律權(quán)利才能被尊重，然后名義上的權(quán)利才能變成實(shí)際存在的權(quán)利”義務(wù)教育階段的受教育權(quán)是一種公權(quán)性質(zhì)的社會(huì)權(quán)，除了受教育者與當(dāng)?shù)卣纬尚姓申P(guān)系外，學(xué)校與學(xué)生發(fā)生以受義務(wù)教育權(quán)為內(nèi)容的法律關(guān)系也是一種行政法律關(guān)系，因?yàn)檫@時(shí)的學(xué)校實(shí)際代表著政府行使教育權(quán)，履行教育義務(wù)。當(dāng)發(fā)生涉及進(jìn)城農(nóng)民工子女入學(xué)、教育歧視、開除學(xué)籍等方面的糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這一糾紛納入行政訴訟受案范疇，使政府和學(xué)校接受司法的審查。
北安市人民法院 錢貴
