[ 王禮仁 ]——(2010-11-18) / 已閱14027次
聚焦婚姻法司法解釋三——婚姻行政訴訟向民事訴訟“并軌”之優(yōu)越性與可行性
（關(guān)于解釋三第一條修改意見之三）
王禮仁
根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和司法現(xiàn)狀，我國婚姻效力糾紛的處理渠道存在“外雙軌”與“內(nèi)雙軌”兩個“雙軌制”。所謂“外雙軌”，就是民政機(jī)關(guān)與法院均有權(quán)主管婚姻效力糾紛。所謂“內(nèi)雙軌”，就是在法院內(nèi)部民事審判庭與行政審判庭都可以審理婚姻效力案件。這種“主管上的雙軌制”與“審判上的雙軌制”，不僅與婚姻糾紛的性質(zhì)不相適應(yīng)，而且由于相互之間不銜接，在司法實踐中常常暴露出法律適用上的“打架”等諸多弊端。為此，對婚姻效力糾紛的主管和審判體制應(yīng)當(dāng)改革，由“雙軌制”向“單軌制”并軌，徹底廢除民政機(jī)關(guān)主管婚姻效力糾紛和適用行政訴訟程序解決婚姻效力案件的機(jī)制。凡涉及婚姻是否成立或有效的案件，全部統(tǒng)一由法院主管，按民事訴訟程序處理。
為此，筆者針對婚姻法司法解釋三第一條提出了修改意見，即在民事訴訟中設(shè)立“婚姻成立或不成立之訴”，解決婚姻效力糾紛（詳見《聚焦婚姻法司法解釋三——婚姻登記瑕疵糾紛訴訟路徑立法構(gòu)想及理由》）。這里補充闡述其理由。
一、婚姻效力糾紛處理渠道立法和司法現(xiàn)狀
關(guān)于婚姻效力糾紛的處理渠道和程序，目前主要由婚姻法、行政法規(guī)和相關(guān)司法解釋分別規(guī)定。
根據(jù)婚姻法第11條和最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋（一）》第7、8、9條規(guī)定，我國對婚姻效力糾紛實行的是“雙軌主管制”，即婚姻登記機(jī)關(guān)與法院都有管轄權(quán)。但婚姻登記機(jī)關(guān)主管的范圍僅限于撤銷脅迫結(jié)婚，除此之外，其他任何請求宣告婚姻無效或者撤銷婚姻的糾紛都不受理。而法院對四種法定無效婚姻（重婚、近親屬、疾病、未達(dá)婚齡者結(jié)婚）和一種可撤銷婚姻（脅迫結(jié)婚）均有管轄權(quán)。上述規(guī)定解決了法定無效婚姻和可撤銷婚姻的主管問題，但對于婚姻登記程序違法的婚姻效力糾紛，諸如他人代理結(jié)婚、他人冒名登記結(jié)婚、欺詐結(jié)婚、使用虛假身份結(jié)婚、使用虛假證明材料結(jié)婚、違反地域管轄登記結(jié)婚等，其主管和訴訟程序沒有完全解決。具體說，民政機(jī)關(guān)根據(jù)《婚姻登記條例》和《婚姻登記工作暫行規(guī)范》不再主管婚姻登記程序違法的婚姻效力糾紛之后，這類糾紛由誰主管，按照什么程序處理？沒有明確規(guī)定，存在法律漏洞。
盡管現(xiàn)行婚姻法及其相關(guān)的行政法規(guī)只規(guī)定了婚姻登記機(jī)關(guān)可以受理撤銷脅迫結(jié)婚一種情形，但由于對婚姻登記程序違法的婚姻效力糾紛的主管和訴訟程序規(guī)定不明，目前在司法實踐中，對于因婚姻登記程序違法引起的婚姻效力糾紛，主要解決途徑是當(dāng)事人先找婚姻登記機(jī)關(guān)，請求其撤銷婚姻；對于婚姻登記機(jī)關(guān)不撤銷，或者對其處理不服的，再提起行政訴訟。具有準(zhǔn)司法解釋性質(zhì)的《人民司法》雜志的“司法信箱”欄目，在2008年的答復(fù)中仍是這一觀點。 也是這種意見。如前所述，由于行政法規(guī)已明確規(guī)定婚姻登記機(jī)關(guān)無權(quán)處理此類糾紛，婚姻登記機(jī)關(guān)一般不受理或不處理此類糾紛。于是，當(dāng)事人便以婚姻登記機(jī)關(guān)作為被告提起行政訴訟，通過行政訴訟程序撤銷婚姻登記。因而，婚姻效力糾紛事實上的處理渠道，不僅有婚姻登記機(jī)關(guān)與法院共同主管的“外雙軌”，也在法院內(nèi)部存在行政訴訟與民事訴訟的“內(nèi)雙軌”。
這種解決婚姻效力糾紛的“雙軌制”本身存在嚴(yán)重缺陷，加之法律法規(guī)與具體執(zhí)行又相矛盾，在司法實踐中暴露出諸多弊端。
二、婚姻登記機(jī)關(guān)和行政訴訟難以處理婚姻登記瑕疵糾紛
�。ㄒ唬┗橐龅怯洐C(jī)關(guān)無權(quán)處理且難以處理婚姻登記瑕疵糾紛
第一，民政機(jī)關(guān)無權(quán)處理婚姻效力糾紛。
婚姻登記機(jī)關(guān)過去處理婚姻效力糾紛，有其歷史背景或原因。一是當(dāng)時沒有婚姻無效制度，有些婚姻在法律上不能承認(rèn)其效力，需要通過撤銷婚姻登記予以否認(rèn)。因而，婚姻登記機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記實際上起到宣告婚姻無效的作用，在一定意義上是對婚姻無效制度的補充。二是過去人們一般都把婚姻登記當(dāng)作行政許可行為，因婚姻登記行為引起的糾紛，自然認(rèn)為需要經(jīng)過行政復(fù)議或行政訴訟解決。行政許可法出臺，已經(jīng)澄清了婚姻登記不是行政許可。
目前，我國婚姻法設(shè)立了無效婚姻和可撤銷婚姻制度。無效婚姻和可撤銷婚姻有其嚴(yán)格的條件，在這種情況下，如果允許婚姻登記機(jī)關(guān)再任意撤銷婚姻登記，將會間接宣告婚姻無效，擴(kuò)大婚姻無效的范圍。為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，防止婚姻登記機(jī)關(guān)任意撤銷婚姻登記，行政法規(guī)已經(jīng)取消了婚姻登記機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記的權(quán)力。因而，民政機(jī)關(guān)已經(jīng)無權(quán)處理此類糾紛。
第二，民政機(jī)關(guān)無力處理婚姻效力糾紛。
民政機(jī)關(guān)辦理婚姻登記的主要職責(zé)是審查申請材料的形式真實性，并對形式真實和合法的婚姻申請予以登記，不具有判斷婚姻關(guān)系實質(zhì)上有無效力的相應(yīng)職權(quán)，更沒有對爭議的調(diào)處、裁決權(quán)。那么，在當(dāng)事人提出撤銷婚姻時，民政機(jī)關(guān)是一律撤銷呢？還是有選擇地撤銷呢？如果是有選擇地撤銷，民政機(jī)關(guān)就需要判斷，而判斷則涉及調(diào)查或?qū)嵸|(zhì)裁決，民政機(jī)關(guān)沒有這個職權(quán)。因而，民政機(jī)關(guān)無力處理婚姻效力糾紛。要民政機(jī)關(guān)處理此類糾紛，實際上是行使審判機(jī)關(guān)的職權(quán)。
第三，由民政機(jī)關(guān)處理婚姻效力糾紛，將會把民政機(jī)關(guān)推向“兩難”的境地。
首先，如果民政機(jī)關(guān)以無權(quán)處理為由拒絕處理，則會以不作為被推上行政訴訟的被告席。其二，民政機(jī)關(guān)如果處理，也會被推上行政訴訟的被告席。一是如果民政機(jī)關(guān)進(jìn)行實質(zhì)審查，則需要當(dāng)事人提供有關(guān)實質(zhì)真實的材料，這有“附加其他義務(wù)”之嫌。當(dāng)事人不僅可以拒絕提供，甚至?xí)赃`法或侵權(quán)為由而起訴民政機(jī)關(guān)。因為根據(jù)《婚姻登記條例》第3條規(guī)定：婚姻登記機(jī)關(guān)辦理婚姻登記時， 除形式審查外，“不得附加其他義務(wù)”。二是如果民政機(jī)關(guān)只進(jìn)行單純的形式審查，又難免出現(xiàn)實質(zhì)判斷錯誤。而且對于雙方有爭議的婚姻登記，民政機(jī)關(guān)無論處理正確與否，將有一方提起行政訴訟。即使雙方?jīng)]有爭議，單純的形式審查，也難以保證撤銷婚姻登記的正確性。如夫妻雙方為了逃避債務(wù)，虛構(gòu)撤銷婚姻登記的事由和事實，民政機(jī)關(guān)通過單純的形式審查可能會難以發(fā)現(xiàn)虛假而撤銷婚姻登記。這樣，債權(quán)人發(fā)現(xiàn)后則又將起訴民政機(jī)關(guān)。民政機(jī)關(guān)始終難以擺脫由當(dāng)事人牽著鼻子當(dāng)被告的困境。
由此可見，民政機(jī)關(guān)無權(quán)處理；你硬要它處理，它也無力處理。那么，在這種情況下，你怎么非要民政機(jī)關(guān)當(dāng)被告不可？民政機(jī)關(guān)處理婚姻效力糾紛，其結(jié)果只能是無端滋生行政訴訟，造成惡性循環(huán)，浪費社會資源。
（二）行政訴訟的功能難以適用婚姻登記糾紛
婚姻登記效力糾紛行政訴訟至少有十大缺陷，對此我又專門論述，在此不再贅述，可參看《聚焦婚姻法司法解釋三——婚姻登記效力糾紛行政訴訟的十大缺陷》。
三、行政訴訟的缺陷在民事訴訟中完全可以解決
由于婚姻糾紛屬于民事案件，按行政案件處理，難免有許多障礙，但將該類糾紛回歸民事，按民事案件處理，則順理成章，一切問題迎刃而解，行政訴訟中的障礙均不復(fù)存在。
1、在民事訴訟中，沒有訴訟時效的障礙。在民事訴訟中，對于婚姻撤銷有明確的除斥期限，超過除斥期間，則不予撤銷。這不僅適用脅迫結(jié)婚，也適用于與脅迫相似的代理婚姻等。這樣，在民事訴訟中就不會產(chǎn)生對超過除斥期間而不該撤銷的婚姻予以撤銷問題。對于婚姻無效，在民事訴訟中，明確規(guī)定不受一般訴訟時效限制，有請求權(quán)的人，任何時候都可以申請宣告婚姻無效。而婚姻不成立與婚姻無效具有相同性質(zhì)，亦不受一般訴訟時效的限制。這在法理上非常明確，外國和我國臺灣的民法中都有明確的規(guī)定。因而，在民事訴訟中，婚姻效力糾紛的訴訟時效，不僅沒有障礙，而且清楚明了，容易掌握。
2、在民事訴訟中，沒有判決功能障礙。對婚姻訴訟糾紛按民事案件處理，主要審查婚姻關(guān)系是否成立或有效，其評判標(biāo)準(zhǔn)與行政訴訟不同，一些有程序違法瑕疵的婚姻，只要符合婚姻的實質(zhì)要件，在民事上可能會認(rèn)定婚姻成立有效，這可以彌補行政訴訟既要確認(rèn)婚姻登記行為違法，又要確認(rèn)婚姻關(guān)系成立有效，其功能不足的缺陷。
3、在民事訴訟中不存在相互否定和矛盾判決。在民事訴訟中，當(dāng)事人可以就離婚、婚姻有效與無效等一并提起，或者提起反訴。法院可以對各種婚姻關(guān)系合并審理，避免矛盾判決。如原告提出婚姻不成立或無效之訴，被告可以反訴事實婚姻成立有效；或者原告提出離婚之訴，被告可以反訴婚姻不成立（或不存在），或者反訴婚姻無效。如在同一婚姻關(guān)系中，存在登記婚姻與事實婚姻時，法院可以合并審理，在同一民事訴訟程序中解決登記婚姻與事實婚姻的效力問題，避免相互矛盾判決。
4、在民事訴訟中，可以集中審理，一次性解決糾紛。在民事訴訟中，不僅可以對各種婚姻關(guān)系和并解決，還可以就財產(chǎn)分割、子女撫養(yǎng)等附帶之訴與婚姻之訴合并審理，集中一次性解決。這樣，可以將婚姻訴訟和婚姻附帶訴訟“一網(wǎng)打盡”，其訴訟程序方便、快捷、經(jīng)濟(jì)。
5、在民事訴訟中，可以對不涉及婚姻登記違法的婚姻糾紛進(jìn)行解決。對于如前所述的不涉及婚姻登記違法，難以納入行政訴訟管轄范圍的婚姻糾紛，都可以納入民事訴訟程序予以解決。如蔣某（女）自稱，自1993年年底以來，就與某行政單位職工朱某對外以夫妻名義同居生活至1999年朱某因公犧牲，二人已經(jīng)形成事實婚姻關(guān)系，是朱某的配偶。根據(jù)《因公犧牲公安民警特別補助金和特別慰問金管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，蔣某可以以朱某配偶的身份享受某行政單位發(fā)放的朱某因公犧牲后的特別慰問金。而某行政單位認(rèn)為，蔣某未提供其與朱某生前系合法夫分妻關(guān)系的證明，且本行政單位無權(quán)確認(rèn)蔣某與朱某是否構(gòu)成事實婚姻關(guān)系。 像這樣的婚姻關(guān)系確認(rèn)糾紛，只能通過民事訴訟途徑解決。
6、在民事訴訟中，可以適用身份法的特殊規(guī)則和法理處理婚姻關(guān)系�；橐鲫P(guān)系主要由身份法調(diào)整，身份法的有些特殊規(guī)則和法理，只能在民事訴訟中才有斟酌和適用的余地。
四、婚姻行政訴訟向民事訴訟“并軌“之可行性
婚姻效力糾紛的性質(zhì)是民事糾紛，民事糾紛按行政程序處理必然弊端甚多。因而，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行徹底改革，實行“并軌”，由雙軌制改為單軌制，即將婚姻糾紛全部納入法院的民事訴訟軌道處理。但考慮到目前的法制現(xiàn)狀，可以分兩步走，即“事實并軌”與“法律并軌”，分步完成。
（一）關(guān)于“法律并軌”問題
“法律并軌”，就是通過立法途徑，修改現(xiàn)行立法和補充立法，由雙軌制改為單軌制。
1、取消民政機(jī)關(guān)主管撤銷脅迫結(jié)婚的規(guī)定，改由法院統(tǒng)一主管。目前，在法律上明確規(guī)定由民政機(jī)關(guān)主管的婚姻案件，事實上只有婚姻法第11條和與之相關(guān)的婚姻登記條例等，但所規(guī)定的主管范圍有限，就是撤銷脅迫結(jié)婚。而撤銷脅迫結(jié)婚法院主管更有利，規(guī)定由民政機(jī)關(guān)與法院共同主管意義并不大。因為根據(jù)婚姻登記條例規(guī)定，當(dāng)事人向民政機(jī)關(guān)申請撤銷脅迫結(jié)婚，應(yīng)當(dāng)出具“能夠證明被脅迫而結(jié)婚的證明材料”。北京市民政局還規(guī)定，當(dāng)事人要提供“公安機(jī)關(guān)出具的解救證明、人民法院作出的有受脅迫結(jié)婚內(nèi)容的判決書或者其他能夠證明受脅迫結(jié)婚的證明材料”，“且不涉及子女撫養(yǎng)、財產(chǎn)及債務(wù)問題的”，民政機(jī)關(guān)才受理。據(jù)一些民政部門的同志介紹，民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚實際上是名存實亡，基本上沒有受理這類案件。因而，保留民政機(jī)關(guān)主管此類案件沒有多大實際意義，取消民政機(jī)關(guān)與法院共同主管，改由法院專門主管是完全可以的。
2、通過立法或司法解釋明確婚姻登記程序違法糾紛由法院主管。目前，對于婚姻登記程序違法糾紛的主管規(guī)定不明，造成當(dāng)事人在民政機(jī)關(guān)與法院之間“打轉(zhuǎn)”。對此，應(yīng)當(dāng)明確由法院主管。而且不能開口子，一開口子就容易對一些糾紛產(chǎn)生相互推諉，弊端甚多。
3、明確規(guī)定除了婚姻行政侵權(quán)案件外，其他一切涉及婚姻成立與不成立，或者有效與無效的案件，包括不涉及行政違法的婚姻案件，都由人民法院按民事訴訟程序處理。也就是說，只有單純的行政侵權(quán)案件（包括作為與不作為，如隨意撤銷婚姻登記、拒絕婚姻登記、在登記中亂收費等）由婚姻登記機(jī)關(guān)處理，對其處理不服的，可以申請復(fù)議，或向人民法院提起行政訴訟。凡是涉及當(dāng)事人之間婚姻關(guān)系性質(zhì)之爭，或是否存在婚姻關(guān)系之爭的，都由法院按民事案件處理。
�。ǘ╆P(guān)于“事實并軌”問題
所謂“事實并軌”， 就是在司法實踐中，先廢除民政機(jī)關(guān)主管婚姻糾紛和通過行政訴訟處理婚姻糾紛程序，把涉及婚姻成立與不成立、有效與無效的糾紛，統(tǒng)一歸口于民事訴訟程序?qū)徖�，實行事實上的單軌制�?br>
1、實行“事實并軌”無法律障礙。目前，實行事實上的并軌，在法律上并無障礙。因為根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，民政機(jī)關(guān)主管的婚姻案件，只有婚姻法第11條規(guī)定的脅迫結(jié)婚，而人民法院對脅迫結(jié)婚也有管轄權(quán)。因而，在實踐中，由法院統(tǒng)一主管該類案件是完全可以的。至于婚姻行政訴訟，從目前法律上看，并沒有婚姻行政訴訟的規(guī)定。而且根據(jù)行政訴訟法第11條規(guī)定的8種行政訴訟案件，也難以囊括婚姻效力糾紛。將婚姻效力糾紛作為行政訴訟案件，實屬勉強(qiáng)。因而，廢除婚姻行政訴訟不僅沒有法律障礙，而且更加合理。
2、實行“事實并軌”已有判例可循。事實上，我們在司法實踐中，業(yè)已在全國率先進(jìn)行了“并軌“試驗，即在民事訴訟中，運用婚姻成立與不成立之訴， 直接處理婚姻登記效力糾紛。其效果很好，值得肯定和推廣。如2010年4月，宜昌市點軍區(qū)人民法院判決的劉紅玲使用其姐姐身份證登記結(jié)婚案，就是如此。劉紅玲因未到婚齡而懷孕，便用其姐姐劉路英的身份證，用自己的照片與趙光武登記結(jié)婚。2006年底，趙光武外出打工，從此再未與劉紅玲取得聯(lián)系。2009年12月11日劉紅玲向宜昌市點軍區(qū)法院起訴與趙光武離婚，并要求法院發(fā)司法建議請民政部門撤銷其婚姻登記。經(jīng)過法院釋明，劉紅玲變更訴訟請求為：請求法院確認(rèn)劉紅玲與趙光武存在婚姻關(guān)系，劉路英與趙光武不存在婚姻關(guān)系，并確認(rèn)劉紅玲與趙光武的婚姻成立有效；判決劉紅玲與趙光武離婚；女兒趙寒晶由劉紅玲負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)。
宜昌市點軍區(qū)法院審理認(rèn)為，原告劉紅玲因未達(dá)法定婚齡，借用其姐姐劉路英的身份證與被告趙光武辦理結(jié)婚登記和子女出生證明，其行為是錯誤的。但原告劉紅玲與被告趙光武具有共同結(jié)婚的合意和行為，且雙方以夫妻身份共同生活；劉路英與趙光武沒有結(jié)婚的合意，也沒有以夫妻身份共同生活的事實。因此，劉紅玲與被告趙光武的婚姻關(guān)系成立，劉路英與趙光武的婚姻關(guān)系不成立�，F(xiàn)原告劉紅玲與被告趙光武均已達(dá)法定婚齡，其婚姻無效的情形已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其婚姻成立有效。因被告趙光武下落不明已兩年有余，夫妻關(guān)系名存實亡，故對原告劉紅玲的離婚請求，本院予以支持。經(jīng)親子鑒定，登記為趙光武與“劉路英”之女的趙寒晶與原告劉紅玲的血緣關(guān)系概率大于99.99%，應(yīng)認(rèn)定劉紅玲系趙寒晶生母，劉路英不是趙寒晶生母。據(jù)此，依法判決如下：一、原告劉紅玲與被告趙光武的婚姻成立有效；劉路英與趙光武的婚姻關(guān)系不成立。二、準(zhǔn)予原告劉紅玲與被告趙光武離婚。三、趙寒晶由原告劉紅玲負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)。
本案判決的真正價值是：首次運用婚姻成立與不成立之訴，在民事訴訟程序中成功地解決了婚姻登記效力糾紛。盡管對本案認(rèn)定劉紅玲與趙光武的婚姻成立有效可能仍然存在爭議，但運用婚姻成立與不成立之訴，在民事訴訟程序中解決婚姻登記效力糾紛，其價值和意義是不可否認(rèn)的。它說明不僅完全可以運用民事訴訟解決此類糾紛，而且比行政訴訟更科學(xué)，更順暢、簡捷、徹底。以劉紅玲案為例，劉紅玲既可以起訴請求法院確認(rèn)她與趙光武的婚姻成立有效，然后解決離婚和子女撫養(yǎng)費、財產(chǎn)分割問題；也可以起訴請求確認(rèn)她與趙光武的婚姻不成立（當(dāng)然是否成立由法院審查決定），然后解決子女撫養(yǎng)費和財產(chǎn)分割問題；劉紅玲、劉路英姐妹如果與趙光武之間是否存在婚姻關(guān)系發(fā)生爭議時，還可以單獨起訴確認(rèn)與趙光武的婚姻成立或不成之訴。比如姐姐劉路英結(jié)婚遇到障礙時，可以單獨起訴確認(rèn)與趙光武的婚姻不成立之訴；劉紅玲如果遇到趙光武否認(rèn)婚姻時，可以單獨起訴確認(rèn)與趙光武的婚姻成立之訴。此外，假如趙光武不是下落不明的人，在劉紅玲直接提起離婚之訴時，趙光武認(rèn)為婚姻不成立，還可以提起婚姻不成立之反訴。法院可以將離婚本訴與婚姻不成立反訴合并審理。在民事訴訟中，即使確認(rèn)劉紅玲與趙光武的婚姻不成立或無效，也可以直接對子女和財產(chǎn)問題進(jìn)行處理，比行政訴訟要簡捷得多。
同時，有關(guān)婚姻關(guān)系的民事判決，具有既判力擴(kuò)張的特點，即擴(kuò)張其效力范圍,不僅對當(dāng)事人有約束力，對第三人亦有約束力，這在一些國家和地區(qū)的民事訴訟法中有明確規(guī)定。就劉紅玲離婚案而言，劉路英雖然沒有參加訴訟，但在判決確認(rèn)劉紅玲與趙光武的婚姻成立時，劉路英與趙光武的婚姻自然不成立，其判決效力對劉路英有拘束力。劉路英不得另行主張與趙光武的婚姻成立，也無需主張與趙光武的婚姻不成立。民政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法院生效判決，在原婚姻登記檔案中注明真正的結(jié)婚人是“劉紅玲”，并將判決書存檔。這樣也不會影響“劉路英”的結(jié)婚問題。
由此可見，在司法實踐中，對于婚姻效力糾紛實行“事實并軌”是完全可行的。
�。ㄈ胺刹④墶迸c“事實并軌”兩步走
“法律并軌”與“事實并軌”是兩種不同性質(zhì)、不同途徑的并軌�！胺刹④墶睂儆诹⒎▽用娴牟④墸笆聦嵅④墶� 屬于司法層面的并軌�！胺刹④墶鄙婕胺芍贫群腕w制上的重大改革問題，特別是需要修改婚姻法第11條關(guān)于行政機(jī)關(guān)主管婚姻登記糾紛及其相關(guān)的行政法規(guī)。這需要最高人民法院會同民政部及相關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)研，然后通過立法程序予以解決，是一項較為緩慢的工作。
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