[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱36413次
收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償法律問(wèn)題
閆鳳翥
【目錄】
1，引言
2，收回國(guó)有土地使用權(quán)行為的法律屬性及方式
3，收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償程序及標(biāo)準(zhǔn)
【摘要】土地是不可再生的自然資源，由于我國(guó)采取最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度，建設(shè)用地的供應(yīng)與需求的矛盾日益突出，特別是具有財(cái)產(chǎn)屬性的國(guó)有建設(shè)用地更顯緊缺。因城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展在國(guó)有建設(shè)用地的出讓、轉(zhuǎn)讓、收回等方面不停得進(jìn)行轉(zhuǎn)換，形成了土地交易市場(chǎng)，土地價(jià)格便隨找市場(chǎng)的形成而形成。土地出讓、轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)法律法規(guī)比較全面，可以說(shuō)有章可循。但是，針對(duì)政府收回土地程序、理由、補(bǔ)償?shù)葏s不完善，特別是有關(guān)收回土地補(bǔ)償問(wèn)題幾乎是法律空白。政府收回國(guó)有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既無(wú)規(guī)范的程序法又無(wú)保障使用權(quán)人獲得公平合理的補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑，可謂是政府單方市場(chǎng)。為了維護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，筆者依照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合法理和具體情況就收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償程序、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題提出幾點(diǎn)淺薄的看法，與同行共同切磋。
【關(guān)鍵詞】收回土地 土地使用權(quán) 土地補(bǔ)償
收回國(guó)有土地使用權(quán)是市縣人民政府及其土地行政主管部門(mén)的一項(xiàng)法定職責(zé)。收回的行為本身屬于行政行為，該行為還可能引發(fā)民事行為、犯罪行為等。因此，不是一種簡(jiǎn)單的行政行為。
一、收回國(guó)有土地使用權(quán)行為的法律屬性及方式
由于我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有體制，土地所有權(quán)實(shí)行國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有，國(guó)有土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，土地使用者只能獲得國(guó)有土地使用權(quán)，所有權(quán)與使用權(quán)分離制度使得土地物權(quán)也同時(shí)分離。因此，所謂收回土地使用權(quán)既收回物權(quán)，依據(jù)物權(quán)法原理，物權(quán)非法定原因不被剝奪。因此，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定的收回國(guó)有土地使用權(quán)法定事由歸納以下幾種收回的法律屬性及方式。
�。ㄒ唬┬姓幜P性“收回”方式
行政處罰性“收回”方式，是指因土地使用權(quán)人違反法律法規(guī)禁止性強(qiáng)制條款的規(guī)定，由市縣人民政府依照法律法規(guī)的規(guī)定決定收回土地使用權(quán)的行為。該方式的法律依據(jù)是：
1、《土地管理法》第37條第1款“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種”。
2、《城市房地產(chǎn)管理法》第25條：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿(mǎn)二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府，政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外”。
3、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條第2款：“未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰” 。
�。ǘ┩恋厥褂脵�(quán)使用期滿(mǎn)“收回”收回方式
國(guó)有土地使用權(quán)在與使用權(quán)人簽訂使用權(quán)出讓合同時(shí)就依法約定了土地使用年限，當(dāng)使用年限期滿(mǎn)前使用權(quán)人沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期的，或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)，政府將土地“收回”的行為。該方式的法律依據(jù)是：
1、《土地管理法》第58條第1款第3項(xiàng)：土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；
2、《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回”。
3、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條“土地使用權(quán)期滿(mǎn)，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記”。
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依法定事由的“收回”，是指土地使用者在沒(méi)有違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，因發(fā)生某種法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的事件，而被土地行政主管部門(mén)收回土地使用權(quán)。這里需要說(shuō)明的是，首先，土地使用者沒(méi)有違反法律法規(guī)的行為，其次，發(fā)生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如單位遷移、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)，也可能是國(guó)家方面的原因，如為了公共利益，或者為了實(shí)施城市規(guī)劃。該方式的法律依據(jù)是：
1、《物權(quán)法》第148條：建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金。
【備注】第42條 征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。
2、《土地管理法》第58條第1款第1、2、4、5項(xiàng)；《土地管理法》第58條第1款：“有下列情況之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：
�。�1）為公共利益需要使用土地的；
�。�2）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；
�。�3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；
�。�4）因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；
�。�5）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。
3、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。
4、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條第1款 “國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公眾利益的需要，國(guó)家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。
5、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條第1款：“無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓”。
6、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 第50條：“在選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。
經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)等形式，聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。
二、收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償程序及標(biāo)準(zhǔn)
行政處罰性、使用期限屆滿(mǎn)“收回”方式，依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》的規(guī)定均屬于“無(wú)償”收回土地使用權(quán)的情形，是否補(bǔ)償應(yīng)區(qū)別對(duì)待，法定事由“有償”收回方式應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。
�。ㄒ唬┩恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及構(gòu)成
1、征地補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)《土地管理法》第47條第2款，征地補(bǔ)償費(fèi)由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)組成。它是在將土地由原集體所有征為國(guó)家所有的過(guò)程中，支付給被征地村和被征地農(nóng)民的補(bǔ)償性和安置性費(fèi)用。因此，征地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，是土地所有權(quán)“轉(zhuǎn)權(quán)”時(shí)政府應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的費(fèi)用，如有“轉(zhuǎn)嫁”土地使用者行為，在補(bǔ)償時(shí)應(yīng)計(jì)算在補(bǔ)償成本中。
2、拆遷補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)相關(guān)法規(guī)，拆遷房屋，應(yīng)對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置。對(duì)被拆遷人來(lái)說(shuō)，拆遷補(bǔ)償費(fèi)是其失去房屋和土地使用權(quán)所得到的補(bǔ)償；對(duì)用地單位來(lái)說(shuō)，拆遷補(bǔ)償費(fèi)是為獲得土地使用權(quán)而支付的費(fèi)用。因此，拆遷補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，是土地使用權(quán)“易手”并因土地使用權(quán)“易手”而支付給被拆遷人的補(bǔ)償費(fèi)。該費(fèi)用屬于政府出讓前應(yīng)承擔(dān)的開(kāi)發(fā)費(fèi)用，如有“轉(zhuǎn)嫁”開(kāi)發(fā)商行為，在收回土地補(bǔ)償計(jì)算成本時(shí)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。
3、征地規(guī)稅費(fèi)。征地規(guī)稅費(fèi)由耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅、新菜地建設(shè)基金、水利建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、征地管理費(fèi)等六項(xiàng)費(fèi)用組成。這些資金是因土地由“農(nóng)用地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)用地”從而轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的費(fèi)用，由報(bào)批的地方政府向省和中央政府繳納的費(fèi)用。如有“轉(zhuǎn)嫁”土地使用人行為，在收回補(bǔ)償成本核算時(shí)應(yīng)計(jì)算在補(bǔ)償成本中。
4、土地出讓金。土地出讓金是土地使用者向國(guó)家支付的一定年限的土地使用權(quán)費(fèi)用�！坝袃敗笔栈赝恋厥褂脵�(quán)時(shí)應(yīng)退還剩余年限的土地使用費(fèi)既土地出讓金，是土地出讓合同屬性決定的。退還不是補(bǔ)償屬性，是返還財(cái)產(chǎn)屬性，土地使用人發(fā)還土地使用權(quán)，代表土地所有人一方的市縣政府返還土地出讓金的交換是履行土地出讓合同的表現(xiàn)，因此，不能將退還土地出讓金視為對(duì)土地使用人的補(bǔ)償。依據(jù)《物權(quán)法》第148條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金。”這里的42條是關(guān)于房屋征收的規(guī)定，因此提前收回國(guó)有土地應(yīng)依照征收房屋程序給予補(bǔ)償“并”退還相應(yīng)“剩余年限”的土地出讓金。
5、土地使用權(quán)價(jià)值。土地使用權(quán)在使用中由于開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、投資大小、區(qū)域變化、土地供求狀態(tài)的因素影響。土地使用權(quán)可能增值，而且有的增值幅度很大。增值的主要因素是使用權(quán)人因使用土地而產(chǎn)生。因此�！秶�(guó)務(wù)院城市拆遷條例》規(guī)定，拆遷城市房屋時(shí)按照拆遷時(shí)點(diǎn)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估給予補(bǔ)償，這里的“房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格”就包含于土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格，市場(chǎng)價(jià)格就體現(xiàn)出“物”的價(jià)格屬性。物權(quán)的價(jià)值屬性既包括“增值”又包括“貶值”屬性。“有償”方式收回國(guó)有土地使用權(quán)的應(yīng)按照收回土地時(shí)間節(jié)點(diǎn)依法評(píng)估確認(rèn)其價(jià)值，按照市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)�！盁o(wú)償”收回國(guó)有土地使用權(quán)的依據(jù)處理原則分別處理。
�。ǘ┭a(bǔ)償程序及法律依據(jù)
依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，“有償”收回國(guó)有土地使用權(quán)的程序應(yīng)當(dāng)采�。合刃姓魇辗课菁暗厣细街铮a(bǔ)償?shù)轿缓笤賹?shí)施“收回”國(guó)有土地使用權(quán)�！盁o(wú)償”收回國(guó)有土地使用權(quán)的程序應(yīng)當(dāng)采�。合刃惺栈貒�(guó)有土地使用權(quán)，需要補(bǔ)償?shù)慕o予補(bǔ)償再拆除或沒(méi)收房屋及地上附著物，不需要補(bǔ)償?shù)闹苯硬鸪驔](méi)收房屋及地上附著物。沒(méi)有地上建筑物、構(gòu)筑物的直接收回土地。
1、“有償”收回國(guó)有土地使用權(quán)程序
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