[ 程 新 華 ]——(2010-10-16) / 已閱11847次
淺議構建偵查監(jiān)督機制的完善
程 新 華
摘要：深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作，是黨中央從改革發(fā)展穩(wěn)定全局出發(fā)，著眼于鞏固黨的執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展而作出的重大戰(zhàn)略部署，也是黨中央對當前和今后一個時期政法工作的部署和要求。結合檢察工作實踐，針對偵查監(jiān)督工作中存在的問題，提出偵查監(jiān)督機制的構建和完善的建議，達到法律效果、社會效果、政治效果的統(tǒng)一。
關鍵詞：社會矛盾化解 社會管理創(chuàng)新 公正廉潔執(zhí)法 偵查監(jiān)督 完善 政治效果 法律效果 社會效果
深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作，是黨中央從改革發(fā)展穩(wěn)定全局出發(fā)，著眼于鞏固黨的執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展而作出的重大戰(zhàn)略部署，也是黨中央對當前和今后一個時期政法工作的部署和要求。因此，做好三項重點工作，就抓住了當前檢察工作的根本，也就抓住了檢察機關維護社會和諧穩(wěn)定、服務經(jīng)濟社會科學發(fā)展、實現(xiàn)自身科學發(fā)展的關鍵和基礎。下面，筆者結合檢察工作實踐，談談對偵查監(jiān)督的看法：
一、偵查監(jiān)督活動中存在的問題
1、法律上未明確賦予檢察機關引導、指揮偵查權。
具體表現(xiàn)為：一是法律未賦予檢察機關在自行偵查、補充偵查時有調(diào)動公安機關協(xié)助偵查的權力；二是法律未規(guī)定檢察機關對公安機關偵查案件的隨時調(diào)閱案件材料和隨時到現(xiàn)場監(jiān)督的權力；三是法律未規(guī)定檢察機關有命令知道案情的刑警出庭作證的權力。
2、偵查監(jiān)督的范圍不明確。
《刑事訴訟法》第七十六條、第一百三十七條分別規(guī)定了檢察機關在審查批捕和審查起訴環(huán)節(jié)有監(jiān)督偵查機關偵查活動是否合法的職責�，F(xiàn)有的法律條文所規(guī)定的偵查監(jiān)督，更多的是從大方向上強調(diào)對偵查活動合法性的監(jiān)督，而沒有對偵查監(jiān)督的內(nèi)容進行系統(tǒng)具體的規(guī)定，也未明確將審查適用法律是否正確納入偵查監(jiān)督的范圍。
3、偵查監(jiān)督中的糾錯機制不完善。
法律規(guī)定不明確具體，如根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)公安機關的偵查活動有違法情況，應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當將糾正情況通知人民檢察院。但是，法律沒有進一步明確公安機關拒不糾正違法，或者拒不執(zhí)行檢察機關所作決定的法律后果，使得糾正偵查違法軟弱無力。對其他偵查措施的糾錯，法律規(guī)定也不明確，偵查監(jiān)督的法律效果不具體。
4、偵查監(jiān)督的方式滯后、被動。
雖然我國檢察機關承擔審查批捕、審查起訴工作起步較早，并形成較系統(tǒng)的審查監(jiān)督程序，但現(xiàn)行偵查監(jiān)督的方式主要是書面審查偵查機關移送的案卷材料，而偵查活動中的違法情況很少反映在案卷材料中，即使犯罪嫌疑人后來向檢察機關反映，也大多因時過境遷而導致取證困難，使監(jiān)督缺乏實效。
5、“提前介入”這一方式尚無《刑訴法》的程序保障。
檢察機關的性質(zhì)和地位決定了“提前介入”到公安機關的刑事偵查活動中，主要的不是要配合偵查，而是運用檢察職能對公安偵查活動是否合法進行即時有效的監(jiān)視和督促。但當前司法實踐中，檢察機關“提前介入”主要任務則是配合偵查，為加快完成案件批捕、起訴任務提前把握證據(jù)，提前給案件定性，而且，有時為了適應一定時期嚴厲打擊犯罪的需要，往往強調(diào)配合。無《刑訴法》的程序保障，“提前介入”式的監(jiān)督無地位，無依據(jù)、無實效。
6、對自偵案件的偵查監(jiān)督，法律無明確規(guī)定。
對自偵案件是否進行偵查監(jiān)督，認識不同，有的認為檢察機關是法律監(jiān)督機關，其偵查監(jiān)督職能是針對公安機關和其他有偵查權機關的偵查活動進行的，對自偵案件不存在監(jiān)督問題，而且自行偵查管轄范圍的案件也是法律監(jiān)督的體現(xiàn)。有的認為檢察機關的法律監(jiān)督職能與自偵具體案件的職能，在性質(zhì)上是有原則區(qū)別的，刑事訴訟法在修改時縮小自偵案件的范圍，在很大程度上就是為了使檢察機關集中精力搞好法律監(jiān)督。因此，對檢察機關的自偵案件，進行偵查監(jiān)督是必要的，也是可行的。
7、檢察機關內(nèi)部相關部門協(xié)作配合不夠、體系不健全。
在檢察機關內(nèi)部與偵查監(jiān)督相關的部門，如審查批捕、審查起訴和監(jiān)所檢察等部門在開展監(jiān)督工作中各自為戰(zhàn)，缺少溝通，沒有形成利于監(jiān)督協(xié)調(diào)運作體系，信息不能共享、不能及時反饋，相互脫節(jié)的問題比較普遍。
8、對偵查監(jiān)督投入精力少、工作不主動。
當前治安形勢嚴峻，刑事案件大幅上升，審查批捕部門把主要精力放在審查偵查機關移送提請批準逮捕的案件上，對偵查活動有無違法的監(jiān)督工作還非常薄弱，參與監(jiān)督程度非常有限。在審查起訴中，檢察人員的注意力一般集中于根據(jù)案卷材料上提供的犯罪事實、情節(jié)和證據(jù)，審查犯罪性質(zhì)和罪名的認定是否準確、恰當，容易忽視偵查機關是怎樣通過偵查發(fā)現(xiàn)和掌握這些事實、情節(jié)和證據(jù)的經(jīng)過，導致很難發(fā)現(xiàn)偵查人員有否刑訊逼供、誘供、非法收集證據(jù)等違法行為；注重考慮有否遺漏的罪行和其他應當追究刑事責任的人，被審查的犯罪嫌疑人是否屬于不應追究刑事責任的對象，而對于在偵查過程中的超期羈押、變更強制措施等違法行為卻不夠重視。
二、偵查監(jiān)督機制的構建與完善
刑事偵查活動的監(jiān)督，是指人民檢察院對公安機關等偵查機關的偵查活動是否合法所實行的專門法律監(jiān)督，其目的是確保偵查活動的正常進行，以維護司法公正。偵查活動監(jiān)督，其對象包括行使偵查權的公安機關、檢察機關中的自偵部門。因此，偵查機關的偵查活動及偵查權的行使均應納入被監(jiān)督的范圍。
筆者認為，檢察機關對偵查機關偵查活動實施監(jiān)督的時間段，從廣義上講，應自偵查機關立案始至公訴機關提起公訴止，偵查機關的偵查活動均在檢察機關的監(jiān)督之下。但是，鑒于公訴審查階段的監(jiān)督屬事后監(jiān)督，明顯帶有滯后性，因此，筆者認為在偵查監(jiān)督時間段的界定上，要注重強調(diào)“同步監(jiān)督”的效果，應將偵查機關立案至偵查機關偵查終結這一時間段，作為偵查監(jiān)督部門實施監(jiān)督的時間段予以界定，這樣更便于對偵查監(jiān)督機關的職責和監(jiān)督程序進行設計，也便于偵查監(jiān)督部門有效的實施監(jiān)督。
按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，筆者認為，檢察機關對公安機關偵查活動的監(jiān)督可概括為下列五種途徑：一是傳統(tǒng)的審查監(jiān)督。即檢察機關在審查批捕、審查起訴階段，通過審查案卷、復核證人、提審犯罪嫌疑人等手段對公安機關的偵查活動實施監(jiān)督。二是宏觀監(jiān)督。即檢察機關通過對公安機關的立案情況的全面掌握，以求達到有針對性地實施監(jiān)督，它涉及對公安機關立案前、后的所有案件偵查流程的宏觀把握。三是介入偵查監(jiān)督。即檢察機關可以直接介入公安機關的偵查活動，通過介入偵查實行監(jiān)督。四是通過受理有關的控告、舉報線索進行監(jiān)督。五是跟蹤監(jiān)督，即對批捕或不批捕的案件，關于強制措施的執(zhí)行情況及對偵查活動的執(zhí)行情況進行的監(jiān)督。
偵查監(jiān)督活動貫穿于偵查活動的全過程，目的是防止和解決公安機關在偵查活動中違法辦案，侵犯犯罪嫌疑人、證人、被害人合法權益及違法變更強制措施、枉法不追訴等問題。
1、建立檢察引導偵查的機制
要確保偵查監(jiān)督取得預期的效果,使偵查監(jiān)督能夠真正發(fā)揮指導偵查、規(guī)范偵查、及時發(fā)現(xiàn)偵查活動中的違法活動,在監(jiān)督的措施上就必須建立檢察引導偵查的機制。檢察引導偵查,即檢察機關在現(xiàn)行法律框架內(nèi),以法律監(jiān)督權為依托,通過采取法律規(guī)定的訴訟手段,對偵查機關在證據(jù)的收集、提取、固定以及偵查取證的方向上提出意見和建議,并對偵查活動進行同步法律監(jiān)督的工作機制。無論是司法實務中還是司法解釋上,偵查監(jiān)督基本上都是依賴卷宗,基本是事后審查。但是,“事后審查制比較不能有效防止警察的說謊(偽證) ,甚至會鼓勵警察的說謊(偽證) ”。檢察引導偵查能夠避免事后監(jiān)督、被動監(jiān)督的弊端,使檢察機關把偵查的全過程納入視野,能夠改變檢察機關對偵查活動法律監(jiān)督的滯后性和被動性,有效彌補當前檢察機關對偵查活動事前監(jiān)督、全程動態(tài)監(jiān)督的空白,及時預防和糾正偵查活動中的違法行為,進一步保障犯罪嫌疑人及有關公民的合法權益。
具體說來,既要在檢察機關和公安機關之間確立具體的引導機制,使檢察引導偵查成為檢警之間固定的工作模式,又要明確引導主體的檢察機關介入偵查的案件類型和介入的時機,確定偵查機關向檢察機關移送案件信息的環(huán)節(jié)和時間,還要在檢察機關內(nèi)部明確由哪個部門直接承擔對偵查機關的引導職責,做到偵查環(huán)節(jié)檢察機關與偵查主體之間的有效溝通、銜接。我們認為,檢察引導偵查不可能也沒有必要涉及所有種類的案件,引導的案件主要包括:恐怖、黑惡勢力、嚴重暴力犯罪案件,重大、疑難、復雜的案件,取證涉及面廣的案件,流竄作案、多次作案、結伙作案的案件,在當?shù)赜杏绊懙陌讣?新型犯罪案件等等,對上述種類的案件,偵查機關應當在決定立案以后就將有關案件信息移送給檢察機關,檢察機關則要及時介入并引導偵查,幫助偵查機關分析案情,提出偵查重點,明確偵查方向,確定要收集、固定的證據(jù)種類。根據(jù)檢察引導偵查的功能和價值目標,檢察機關內(nèi)部應當由公訴部門具體承擔引導偵查的職責。公訴部門承擔該項職責有利于其按照出庭指控犯罪的標準對偵查活動給予指導,尤其是能夠按照法庭審判采納證據(jù)的標準指導偵查人員收集和固定證據(jù),確保偵查環(huán)節(jié)收集的證據(jù)能夠有效地服務于法庭審判。
2、完善現(xiàn)行提前介入公安偵查的監(jiān)督手段
檢察機關提前介入公安機關偵查,是對偵查活動進行同步監(jiān)督的重要措施。我國刑事訴訟法第66條規(guī)定:“必要的時候,人民檢察院可以派人參加公安機關對于重大案件的討論�！钡�107條規(guī)定:“人民檢察院審查案件的時候,對公安機關的勘驗、檢查,認為需要復驗、復查時,可以要求公安機關復驗、復查,并且可以派檢察人員參加�！边@是我國刑事訴訟立法確定的提前介入公安偵查的監(jiān)督手段。
而在司法實踐中,公安機關對于強制性偵查措施隨意適用,偵查監(jiān)督缺位的現(xiàn)象已經(jīng)成為司法系統(tǒng)中的一大頑疾�！皞刹闄嗔κ且环N資源,具備與財富資源交易的可能,而在偵查監(jiān)督措施缺位的情況下,更是有助于這種交易的膨脹。近年查處的黑社會性質(zhì)組織犯罪等凡是警察充當保護傘的,幾乎無一例外地都有利用偵查權尋租的情形。”在我國目前偵查監(jiān)督機制缺乏必要制度保障的情況下,檢察機關的偵查監(jiān)督權在對公安機關偵查措施的監(jiān)督上,顯然效力不足。因此,法律制度上應當明確,檢察機關介入公安機關對重大疑難案件的討論,由偵查監(jiān)督部門在案件立案到偵查終結前的任何階段向公安機關提出。對檢察機關提出的介入重大案件的要求,公安機關應當接受并提供必需的材料。如果公安機關因偵查取證的需要,要求檢察機關派人參與調(diào)查和討論的,檢察機關應當派人參與。
3、進一步完善申請逮捕、變更逮捕的監(jiān)督措施
現(xiàn)代法治社會,“法律的基本作用之一乃是約束與限制權力, 在法律統(tǒng)治的地方,權力自由行使受到了規(guī)則的阻礙。”審查批準逮捕,在我國目前的司法職權配置框架內(nèi),既是司法審查的重要表現(xiàn)形式,又是檢察機關對偵查活動實施監(jiān)督的重要手段。偵查監(jiān)督實踐中,“審查逮捕是偵查監(jiān)督的首要職責,是開展立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督的重要基礎”。為防止逮捕權的濫用,應設置科學的程序規(guī)則保障逮捕措施的正確適用,但我國現(xiàn)行立法關于申請和執(zhí)行逮捕的監(jiān)督手段還需要進一步完善。
在具體措施上,應當規(guī)定對偵查主體提請逮捕后又申請撤回逮捕的監(jiān)督手段。偵查活動中的所有活動應當接受檢察機關的監(jiān)督,公安機關一旦作出提請批準逮捕的決定,就應當納入檢察機關法律監(jiān)督的范疇,是否能夠撤回應當由檢察機關審查決定,應當從法律制度上明確,公安機關要求撤回提請逮捕申請的,人民檢察院應當審查撤回提請逮捕的理由是否充足,如果經(jīng)審查認為公安機關申請撤回逮捕的申請理由不充分,則依法作出駁回公安機關撤回申請逮捕的請求,并依照法律規(guī)定的標準作出是否應當批準逮捕的決定。同時,為維護逮捕決定權的權威性和防止偵查機關輕易變更逮捕措施,應當完善對公安機關隨意改變逮捕決定的監(jiān)督手段,建議在法律制度上規(guī)定:“人民檢察院應當對公安機關釋放被逮捕的犯罪嫌疑人或者變更強制措施的行為實施監(jiān)督,公安機關釋放被逮捕的犯罪嫌疑人或者變更強制措施的,應當提請原批準的人民檢察院審查決定�！币泽w現(xiàn)逮捕強制措施的嚴肅性,避免偵查主體輕易提請逮捕和隨意變更逮捕措施。
三、在刑事訴訟法律的框架內(nèi)，注重政治效果、法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一。偵查監(jiān)督活動是檢察機關法律監(jiān)督權得以實施的具體體現(xiàn)。通過立法完善法律監(jiān)督制度，是維護司法公正、有效地懲罰犯罪和最大限度地保護人權的根本所在。同時，也是構建和諧社會的細胞之一和政權穩(wěn)固的司法保障。
1、與時俱進地開展偵查監(jiān)督工作。
偵查監(jiān)督部門要注重在偵查監(jiān)督工作中不斷更新執(zhí)法觀念，以正確的執(zhí)法觀念指導工作，做到五個“堅持”。堅持 “立檢為公、執(zhí)法為民、文明執(zhí)法”司法理念；堅持“敢于監(jiān)督”、“善于監(jiān)督”、“規(guī)范監(jiān)督”、“監(jiān)督有為”的監(jiān)督觀念；堅持辦案工作中的“人權觀”，注意保護當事人特別是犯罪嫌疑人的合法權益；堅持法律主體的“平等觀”，即平等地為各種法律主體提供法律保護，重視保護婦女、兒童、老人等弱勢群體的合法權益；堅持執(zhí)法活動的“文明觀”，即以文明的方式進行執(zhí)法。爭取在案多人少的情況下，快節(jié)奏、高效率、高質(zhì)量的完成工作任務。
2、堅持正確運用刑事政策，注重運用刑事政策指導司法實踐。
逮捕是一種刑事強制措施，我們在工作中要注意克服和防止“重刑事法律，輕刑事政策”的傾向，一方面嚴格區(qū)分和正確處理經(jīng)濟糾紛和經(jīng)濟犯罪的界限，另一方面考慮到捕與不捕不僅關系到個人的人身自由，還關系到社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展。因此，按照“寬嚴相濟、懲罰與挽救”相結合的刑事政策，對一些可捕可不捕的，則依法運用不捕手段。在運用刑事政策的同時，還注意與社會綜合治理機制相結合，真正起到挽救、教育的作用。
3、加強對刑事證據(jù)規(guī)格及標準的把握和指導。
證據(jù)問題一直是司法機關辦案的核心問題，審查證據(jù)又是審查批捕的核心問題。在辦案中要注重“嚴把證據(jù)審核和指導關”兩個關口，即不拘泥于審查證據(jù)本身而著重對證據(jù)的收集、固定、采信的把握指導，既要審查偵查機關和部門提請逮捕案件時有無漏罪漏犯，又要審查偵查機關在偵查案件中有無超期羈押、刑訊逼供等侵害犯罪嫌疑人基本權利的行為，確保偵查機關不枉不縱，依法辦案。
4、以刑事證據(jù)規(guī)則為標準，嚴格執(zhí)行證據(jù)材料采用標準。
近期，新的刑事證據(jù)規(guī)則規(guī)定刑訊逼供獲得的證據(jù)為非法證據(jù)，不得采用。作為暫時剝奪犯罪嫌疑人人身自由的偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)，一定要把好關，以免一步錯步步錯的局面出現(xiàn)。
偵查監(jiān)督機制的完善還需要做大量的工作，以上僅僅是筆者的淺略認識。在開展三項重點工作的大背景下，還需要做進一步的研究。
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