[ 斯琴巴依爾 ]——(2010-10-16) / 已閱8891次
淺議檢察權(quán)在基層檢察院內(nèi)部的劃分和設(shè)置
斯琴巴依爾 任全輝
縣區(qū)及縣級市人民檢察院，是我國檢察機(jī)關(guān)最基層的工作單位，承擔(dān)著非常繁重的辦案任務(wù)和上級院及地方黨委、政府交辦落實的種種事務(wù)。當(dāng)前，在推進(jìn)司法改革的進(jìn)程中，修改和完善人民檢察院組織法乃是其中應(yīng)有之義。那么，隨著人民檢察院組織法的修改，檢察權(quán)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部必須亦應(yīng)重新劃分和設(shè)置，本文試圖從實踐的角度對檢察權(quán)在基層院內(nèi)部的劃分和設(shè)置提出構(gòu)想，以期為上級機(jī)關(guān)在對基層院機(jī)構(gòu)改革規(guī)劃方面提供一些參考。
一般而言，我國檢察權(quán)的配置，包括不同級別檢察院之間的權(quán)力配置、檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置和檢察人員之間的權(quán)力配置。本文主要研究的是基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置問題。事實上，基層檢察院作為檢察權(quán)行使的基本單位，除法律規(guī)定只能由上級檢察院行使的職權(quán)外，法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，基層檢察院都有權(quán)行使。
從檢察權(quán)權(quán)能劃分來看，基層檢察機(jī)關(guān)行使的檢察權(quán)主要包括：對職務(wù)犯罪進(jìn)行立案偵查的權(quán)力；對各類案件批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)；對刑事案件提起公訴的權(quán)力；對刑事訴訟、民事審判活動和行政訴訟監(jiān)督權(quán)、控告申訴復(fù)查權(quán)等等。這些職權(quán)分別由反貪（瀆檢）、偵查監(jiān)督、公訴、民行、控申等部門行使。
從檢察權(quán)運(yùn)行程序來劃分，檢察權(quán)可分為訴訟檢察權(quán)和非訴訟檢察權(quán)。所謂訴訟檢察權(quán)是指偵查機(jī)關(guān)立案偵查進(jìn)入刑事訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)對一切執(zhí)法活動、審判機(jī)關(guān)訴訟活動、裁判執(zhí)法活動監(jiān)督的監(jiān)督；而非訴訟檢察權(quán)則是指對訴訟程序以外司法行政、司法執(zhí)法活動（如強(qiáng)制收容、教育、戒毒等）的監(jiān)督，當(dāng)然也包括對特定主體群（主要指國家工作人員）違法犯罪預(yù)防等專項檢察職能。
綜上所述，我國基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的檢察權(quán)配置呈現(xiàn)出一種平行配置的模式：在各個環(huán)節(jié)都配置了相應(yīng)的檢察權(quán)，各項權(quán)能互不隸屬，行使各項檢察權(quán)的檢察官之間地位平等，各部門均可以平等地代表檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)，在檢察長的直接領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使各自的職權(quán)。
由于種種因素的影響，我國基層檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的劃分和配置中存在的問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，有的甚至已成為檢察事業(yè)發(fā)展的礙障，已到了非改不可的地步，主要表現(xiàn)為：
其一，權(quán)能配置缺乏平衡性和連續(xù)性。由于檢察權(quán)采用平行配置的模式，各項權(quán)能互不隸屬，其最大缺陷就是導(dǎo)致各職能部門之間“分工負(fù)責(zé)有余”，而“互相配合、互相制約不足”。在業(yè)務(wù)管理上，缺乏集中統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)有效的管理，在一定程度上限制了整體監(jiān)督效能的發(fā)揮，甚至出現(xiàn)各自為陣、監(jiān)督脫節(jié)的現(xiàn)象。
其二、檢察權(quán)能劃分不科學(xué)、不周密，缺乏整體規(guī)劃性。在各業(yè)務(wù)部門檢察權(quán)配置問題上，專項權(quán)能的劃分表現(xiàn)出兩種極端性。一方面出現(xiàn)了各項檢察權(quán)能交叉重疊的現(xiàn)象，甚至多個職能部門可以行使同一項檢察權(quán)能，嚴(yán)重影響了檢察權(quán)的權(quán)威性，如就偵查權(quán)而言，瀆職侵權(quán)案件和貪污賄賂案件的偵查集中在瀆職侵權(quán)檢察部門和反貪部門，而其他職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)還分散于監(jiān)所檢察、民行檢察等部門。另一方面也出現(xiàn)了部分領(lǐng)域檢察權(quán)行使不到位的現(xiàn)象，如，民事、行政檢察監(jiān)督只在訴訟法中原則地規(guī)定：“有權(quán)對民事審判活動進(jìn)行監(jiān)督”，“有權(quán)對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督”。人民檢察院組織法至今還沒有明確檢察機(jī)關(guān)對民事行政訴訟的檢察監(jiān)督權(quán)。
其三，檢察權(quán)劃分結(jié)構(gòu)不合理。目前，檢察業(yè)務(wù)部門的權(quán)能劃分仍是按照訴訟環(huán)節(jié)和受案范圍設(shè)置的，科室之間的關(guān)系并沒有真正理順，往往存在分工過細(xì)、環(huán)節(jié)過多和交叉重疊等現(xiàn)象，影響了檢察權(quán)整體效能的發(fā)揮。在歷次的檢察機(jī)構(gòu)改革中，行政部門不是減少而是增加了，行政部門過多、行政人員的比例過高的現(xiàn)象不容忽視。在人員配置不變的情況下，提升了黨政和服務(wù)的功能之后，相對而言就削弱、降低了業(yè)務(wù)屬性和司法職能。如對于職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)，有的檢察院將之作為反貪局的內(nèi)設(shè)科室，有的則將其并列于其他業(yè)務(wù)部門。機(jī)構(gòu)設(shè)置上的這種混亂，既不利于上下級之間開展工作，也有損檢察機(jī)關(guān)的形象。
其四內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多過濫，給基層院隊伍和業(yè)務(wù)建設(shè)帶來非常嚴(yán)重的負(fù)面作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）力量分散，形不成戰(zhàn)斗力。一般情況下，一個基層院的編制少的只有十幾人，多的也不過百十人，因內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多，有的科室只有一、兩個人，多的三、五個人�？剖姨〉淖钪苯雍蠊牵毫α糠稚�，形不成合力，有任務(wù)時力量不足，閑時又無事可干，有的科室任務(wù)重，需要加班加點，而有的科室則無所事事。（2）職能交叉，重復(fù)勞動，不利于提高工作效率。如政研室的調(diào)研工作，政治處的宣傳工作，辦公室的信息工作，在基層院完全沒有分開的必要，把信息材料分屬三個部門，不僅造成人力和資源的浪費，又容易引發(fā)推諉扯皮，影響工作效率。（3）兵少將多，頭重腳輕，助長官本位思想。機(jī)構(gòu)多，科長、副科長，分管領(lǐng)導(dǎo)也隨之增多，帶“長”人員往往占編制數(shù)的一半還多，有的多達(dá)三分之二。一線干活的人少，二線發(fā)號施令的多。因設(shè)置有較多的帶“長”位置，使一些能力、政績平庸的干警比較容易登上“長”的職位，誘發(fā)人心對官位的熱衷，更有甚者則走起了歪門斜道，敗壞了檢察隊伍“官”風(fēng)。
以上問題，雖反映在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置層面上，但卻從檢察制度的整體上對檢察權(quán)的發(fā)揮和檢察官隊伍建設(shè)構(gòu)成嚴(yán)重影響。因此，在當(dāng)前推進(jìn)檢察制度改革過程中，應(yīng)當(dāng)重新設(shè)置和劃分科學(xué)合理的檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。為此，筆者結(jié)合基層院工作實踐，提出以下構(gòu)想：
（一）應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)格。憲法規(guī)定人民檢察院、人民法院與同級人民政府均由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，說明了檢法兩院與同級人民政府是平行的國家機(jī)關(guān)，不存在隸屬關(guān)系。因此不能將兩院等同為政府下屬部門，應(yīng)明確基層人民檢察院為副縣級單位，正職領(lǐng)導(dǎo)為副縣級，副職領(lǐng)導(dǎo)為正科級，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為副科級規(guī)格。
�。ǘ⿷�(yīng)大規(guī)模的削減撤并基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，不應(yīng)要求基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與省、市院設(shè)置對應(yīng)。本人認(rèn)為，根據(jù)目前基層院工作任務(wù)和人員情況，設(shè)置“四局三處一隊”八個單位比較適宜。
1、刑事檢察局。該局承擔(dān)目前偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所三個業(yè)務(wù)科的工作任務(wù)。其理由是：偵查監(jiān)督與公訴分設(shè)完全沒有必要，對一個刑事案件的辦案流程，分偵查、審查、審判三個環(huán)節(jié)足夠了，沒有必要再捕、訴分開進(jìn)行內(nèi)部制約。制約過多，重復(fù)勞動多，不利于提高工作效率，也不利于對案件跟蹤監(jiān)督和偵查指導(dǎo)。另外兩個科室的名稱叫法也缺乏科學(xué)推敲，將兩個同屬刑事檢察工作的業(yè)務(wù)分別取名為偵查監(jiān)督和公訴，不能涵蓋其工作本質(zhì)，在邏輯方面也存在錯誤，難道公訴科對偵查工作就不監(jiān)督嗎？公訴科對審判監(jiān)督在名稱上如何體現(xiàn)？基層院設(shè)置監(jiān)所科完全沒有必要，縣區(qū)院一般只有一個看守所，有些區(qū)級院還沒有看守所，對看守所的監(jiān)督工作量很小，將對看守所的法律監(jiān)督并入刑事檢察中，設(shè)專人負(fù)責(zé)，有利于對個案從批捕環(huán)節(jié)到執(zhí)行環(huán)節(jié)的跟蹤監(jiān)督，便于互通情況，提高工作效率，對有監(jiān)獄駐地的縣區(qū)，其監(jiān)督職能可收歸市級院派駐檢察室監(jiān)督。
2、反貪污賄賂局。該局承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的反貪污賄賂工作。人數(shù)多的基層院在反貪局內(nèi)部可下設(shè)幾個辦案組，不應(yīng)再設(shè)辦案科。
3、反瀆職侵權(quán)犯罪偵查局。該局承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的瀆職侵權(quán)犯罪案件的偵查工作，內(nèi)部也沒有設(shè)科的必要。
4、控告申訴檢察科。該局承擔(dān)目前基層院的民行檢察、控告申訴檢察工作任務(wù)。民行檢察業(yè)務(wù)其實質(zhì)也是辦理申訴案件，基層院人員少，案件少，沒有單獨設(shè)科的必要。
5、政工科。該處將目前基層院分設(shè)的紀(jì)檢監(jiān)察納入其中，將宣傳工作剝離出去。主要負(fù)責(zé)基層院政治、人事、教育培訓(xùn)、紀(jì)檢監(jiān)察、黨建等工作�；鶎釉喝藛T少，一年甚至幾年才會出一起違法違紀(jì)案事件，沒有必要設(shè)專門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
6、秘書科。該處承擔(dān)目前基層院辦公室、政研室和政治處的一部分工作。主要負(fù)責(zé)文秘、宣傳、統(tǒng)計、檔案、協(xié)調(diào)等工作。
7、檢察技術(shù)室。該處主要負(fù)責(zé)基層院計財、裝備、基建、車輛、通信網(wǎng)絡(luò)等后勤保障工作。基層院技術(shù)科應(yīng)予取消，這是因為高難度的技術(shù)鑒定基層院做不了，因工作量小，也沒有必要培養(yǎng)法醫(yī)、文檢、痕檢、司法會計等專業(yè)性較強(qiáng)的專門人才。如需要鑒定，基層院可到市院去做，對于原技術(shù)科承擔(dān)的一般性拍照、錄像等工作，業(yè)務(wù)科的人員完全有能力承擔(dān)。對于通信網(wǎng)絡(luò)工作，交給檢察技術(shù)部門。
8、法警隊。負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)安全保衛(wèi)，辦案押解警戒工作。
預(yù)防犯罪科應(yīng)予取消。預(yù)防犯罪是全社會的工作，作為基層院打擊懲治犯罪就是最好的預(yù)防，對于在辦案過程中發(fā)現(xiàn)的共性或個性問題，需要堵漏建制或宣講、宣傳法律的，任務(wù)由各業(yè)務(wù)局承擔(dān)。
按照上述設(shè)想，基層院內(nèi)部機(jī)構(gòu)精簡可達(dá)50%以上，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)帶長職數(shù)可減少70%，分管副職也會相應(yīng)減少。對富余的帶“長”人員可通過提高職級的辦法一次性解決。如此，基層院一線辦案力量將會有較大加強(qiáng)，其干警隊伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力會得到充分的提高，對全面發(fā)揮檢察職能，切實履行法律監(jiān)督職責(zé)，必將產(chǎn)生積極作用。
