[ 王勝宇 ]——(2010-9-27) / 已閱12697次
試論公安行政處罰告知程序
王勝宇
一、告知的主體
公安行政處罰告知程序的主體和時(shí)間因案件適用程序的不同而有所差異。
1．簡(jiǎn)易程序的告知主體簡(jiǎn)易程序一般適用于事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單、因果關(guān)系明確、危害后果輕微的公安行政案件。對(duì)這種案件，公安機(jī)關(guān)辦案人員可以當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定。它體現(xiàn)了當(dāng)場(chǎng)處罰的即時(shí)性和高效性。適用簡(jiǎn)易程序處理案件時(shí)，告知的主體應(yīng)該就是當(dāng)場(chǎng)作出公安行政處罰的辦案人員。
2．普通程序的告知主體現(xiàn)在各級(jí)公安機(jī)關(guān)在行政處罰程序方面普遍建立了辦案、審查與決定分開制度．除了適用簡(jiǎn)易程序予以處罰的案件之外，案件調(diào)查人員查明案件事實(shí)后，填寫《處罰呈批表》，提出初步處理意見(jiàn)后交法制部門審核把關(guān)。法制部門提出審核意見(jiàn)，最后報(bào)公安行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查并作行政處罰決定，對(duì)案情重大或給予較重行政處罰的，則由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。因此，在普通程序中，告知的主體到底是辦理行政處罰的公安機(jī)關(guān)，抑或是處罰案件的具體經(jīng)辦人員，還是經(jīng)辦處罰案件的哪一個(gè)具體部門。有關(guān)規(guī)定中沒(méi)有作出規(guī)定，導(dǎo)致了普通程序中告知主體不清晰的情況。
筆者認(rèn)為，告知主體不應(yīng)當(dāng)是法制部門，而應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān)的辦案部門。在此，應(yīng)當(dāng)理解公安機(jī)關(guān)法制部門的地位和作用。雖然在案件呈批過(guò)程中要求法制部門簽署意見(jiàn)，但是法制部門作為內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只能就案件的事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿、充分，定性是否準(zhǔn)確，處理意見(jiàn)是否適當(dāng)，適用法律是否正確，程序是否合法，法律文書是否規(guī)范、完備等內(nèi)容進(jìn)行審核，其目的是為了保障案件質(zhì)量。因此，行政機(jī)關(guān)的法制部門本身沒(méi)有處罰權(quán)，更沒(méi)有對(duì)辦案部門提出的處罰意見(jiàn)的變更權(quán)。如果法制部門在審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)辦案部門提出的處罰意見(jiàn)事實(shí)不清、證據(jù)不足、定性不準(zhǔn)、處罰不適當(dāng)、適用法律錯(cuò)誤、程序違法或者法律文書不規(guī)范、完備，也只能向辦案部門提出辦案建議，一般不能變更。
二、告知的內(nèi)容
1．告知內(nèi)容的范圍《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”從這條規(guī)定看，公安行政處罰告知的內(nèi)容主要有四個(gè)方面：
(1)作出行政處罰決定的事實(shí),這種事實(shí)主要是行政處罰相對(duì)人應(yīng)受到行政處罰的事實(shí)依據(jù)，即這種事實(shí)是行政相對(duì)人實(shí)施的違法行為事實(shí)且這種事實(shí)必須是法律規(guī)定應(yīng)予處罰的事實(shí)。
(2)作出行政處罰決定的理由,這里所說(shuō)的理由是指行政主體在行為人的違法事實(shí)和法律的客觀性的基礎(chǔ)上，對(duì)行政相對(duì)人所實(shí)施的違法行為與行政違法結(jié)果之間的因果關(guān)系，以及行政相對(duì)人是否應(yīng)當(dāng)受到行政處罰和應(yīng)受何種處罰所作的一種客觀分析。
(3)作出行政處罰的依據(jù),這里所說(shuō)的依據(jù)是指行政機(jī)關(guān)作出處罰決定的法律依據(jù)，即行政機(jī)關(guān)依據(jù)哪一部法律以及該法律哪些條款，對(duì)相對(duì)人作出行政處罰。
(4)行政處罰相對(duì)人依法享有的各種權(quán)利,由于法律對(duì)權(quán)利的具體范圍未作出明確的規(guī)定，實(shí)踐中人們對(duì)此有不同的理解。如有的學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)事人的權(quán)利”是指當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯的權(quán)利，不服行政處罰決定申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。有的學(xué)者認(rèn)為，“告知權(quán)利的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括某執(zhí)法人員回避，有權(quán)為自己辯解、陳述事實(shí)并提出證據(jù)，不服處罰時(shí)，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟等程序性權(quán)利”。有的學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)告知的“行政相對(duì)方的權(quán)利包括：要求聽(tīng)證的權(quán)利，申請(qǐng)回避的權(quán)利，拒絕回答無(wú)關(guān)問(wèn)題的權(quán)利，提供證據(jù)的權(quán)利，申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，提起訴訟的權(quán)利等”。筆者認(rèn)為，行政處罰告知程序中，事先告知權(quán)利的內(nèi)容范圍，應(yīng)限于申辯權(quán)、陳述權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、要求聽(tīng)證權(quán)等諸項(xiàng)權(quán)利，而不應(yīng)包括申請(qǐng)復(fù)議權(quán)和提起訴訟權(quán)。
首先，從告知程序的立法目的和作用看�！缎姓幜P法》設(shè)立告知程序，是為了限制行政權(quán)的恣意行使，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障公民權(quán)利的同時(shí)提高行政效率。通過(guò)這一程序，賦予當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，使當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)作出處罰決定之前，能夠了解行政機(jī)關(guān)作出處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，并有機(jī)會(huì)進(jìn)行申辯，提出自己的主張，從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯，有利于了解案件全貌，避免行政機(jī)關(guān)可能產(chǎn)生的對(duì)當(dāng)事人隨意懲治、濫施處罰等行政專橫現(xiàn)象，確保處罰決定的準(zhǔn)確性、合法性，其著力點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)行政處罰公正．因此，在這一階段告知申訴權(quán)、訴訟權(quán)，不符合告知程序兼顧行政效率與維護(hù)公民合法權(quán)益的原則。
其次，從《行政處罰法》的有關(guān)條款看。行政處罰法第39條規(guī)定行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)之一是：不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。這也說(shuō)明告知復(fù)議權(quán)利和訴訟權(quán)應(yīng)在向行政處罰相對(duì)人宣布行政處罰決定時(shí)，而不是在作出處罰決定之前。再次，從行政復(fù)議及行政訴訟性質(zhì)上看。兩者同屬行政處罰事后救濟(jì)性質(zhì)法律制度，根本不可能介人到行政處罰過(guò)程之中，因此在行政處罰決定作出之前告訴當(dāng)事人享有復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)沒(méi)有太大的必要。另外，從行政處罰法第41條規(guī)定的內(nèi)容看，告知的內(nèi)容包括當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)，而不是申請(qǐng)復(fù)議權(quán)和提起訴訟權(quán)。
2．告知內(nèi)容的質(zhì)量要求公安行政處罰告知程序作為公安行政處罰的必經(jīng)環(huán)節(jié)，這就必然需要對(duì)其內(nèi)容的質(zhì)量即告知內(nèi)容的深度和廣度提出一定的要求。具體說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)把握：
(1)告知的內(nèi)容應(yīng)確保陳述和申辯制度得以順利貫徹當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證，主要是針對(duì)公安機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的當(dāng)事人違法事實(shí)和法律依據(jù)以及建立在事實(shí)和法律基礎(chǔ)上的行政主體的主觀分析判斷，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。因此，如果告知的內(nèi)容不完整、不充分、不具體，當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證就會(huì)失去具體的對(duì)象目標(biāo)，這方面的制度就形同虛設(shè)。
(2)告知的內(nèi)容應(yīng)該合理、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一．告知內(nèi)容的各個(gè)要素即案情事實(shí)、法律依據(jù)、處罰理由、處罰決定、結(jié)果之間應(yīng)一環(huán)緊扣一環(huán)，對(duì)它們之間的因果關(guān)系應(yīng)從客觀性、合法性、合理性等幾個(gè)方而進(jìn)行充分論證，排除不合理因素。使告知內(nèi)容的各個(gè)要素從整體上保持合理、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象。
(3)行政處罰告知的內(nèi)容應(yīng)明確具體行政處罰告知內(nèi)容是否應(yīng)該具體明確是告知程度的一個(gè)核心問(wèn)題。有的人認(rèn)為，告知的內(nèi)容不應(yīng)具體明確。其理由為：一是從環(huán)節(jié)上看，告知應(yīng)在行政處罰決定之前，此時(shí)，行政處罰決定尚未形成，行政處罰要具體明確，就意味行政機(jī)關(guān)事實(shí)上已作出了決定，這在程序上是違法的。二是從告知主體的權(quán)限看，適用一般程序作出超過(guò)50元的罰款或拘留處罰決定的處罰權(quán)限都屬于縣市公安機(jī)關(guān)，而告知主體即案件調(diào)查人員則無(wú)權(quán)行使，因此事先如果告知具體處罰種類和幅度，屬于案件調(diào)查人員越權(quán)行政。筆者認(rèn)為，告知的處罰應(yīng)明確具體，即應(yīng)告知行政處罰的種類和幅度，具體闡述如下：
首先，它是行政處罰告知程序自身的必然要求。告知程序作為一種法律救濟(jì)制度，它要求行政主體必須嚴(yán)格遵循，確保實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。如果告知的內(nèi)容特別是把事實(shí)和法律融為一體的公安機(jī)關(guān)的主觀分析判斷不具體，模棱兩可，含糊其辭，就難以解釋清楚主觀分析判斷的理由，這等于未說(shuō)明理由。處罰當(dāng)事人就難以及時(shí)地進(jìn)行陳述和申辯，告知程序就可能流于形式。
其次，它有利于全面貫徹實(shí)施《行政處罰法》。一是告知相對(duì)人具體的處罰種類和幅度，其內(nèi)容僅僅是案件調(diào)查人員的初步處罰建議，并非公安機(jī)關(guān)作出的處罰決定，因此，這既沒(méi)有違反行政處罰法有關(guān)處罰決定前告知程序的規(guī)定，也沒(méi)有越權(quán)作處罰決定。二是告知具體的處罰種類和幅度，有利于從制度上保障行政處罰法第32條有關(guān)“行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰”規(guī)定的貫徹。在公安行政處罰的實(shí)踐中，要求建立一種合理的保障機(jī)制，建立一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)，這一參照標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)節(jié)上應(yīng)建立在相對(duì)人申辯之前，在內(nèi)容上應(yīng)該具體規(guī)范。這樣，當(dāng)事人在自己申辯之后，對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的處罰決定有進(jìn)行比較評(píng)判的參照標(biāo)準(zhǔn)，使其認(rèn)識(shí)到依法維護(hù)自己合法權(quán)益的申辯行為并未受到處罰，確信自己得到了公正的對(duì)待，從而更能從心理上和情感上接受教育。同時(shí)，還可以通過(guò)這種比較對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。反之，如果不告知具體的處罰種類和幅度，那么，公安機(jī)關(guān)是否因相對(duì)人申辯而加重處罰仍然是任意的和捉摸不定的。這就必然偏離行政處罰法的立法本意。再次，行政處罰聽(tīng)證程序的啟動(dòng)，需要告知具體處罰的種類和幅度。從行政處罰法第42條規(guī)定的聽(tīng)證程序的適用條件和范圍看：一是僅限責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款三種處罰。二是當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)及適用法律存在分歧，要求舉行聽(tīng)證。因此，如果行政機(jī)關(guān)不告知相對(duì)人具體的處罰種類和幅度，相對(duì)人就無(wú)法主張聽(tīng)證權(quán)利，行政聽(tīng)證程序就難以啟動(dòng)，相對(duì)人要求聽(tīng)證的權(quán)利也就難以得到保障。綜上所述，行政處罰中行政機(jī)關(guān)告知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確具體。
三、告知的時(shí)間
《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”該條法規(guī)比較籠統(tǒng)地規(guī)定了行政處罰告知程序的時(shí)間。人們對(duì)此理解不一，一種理解為“在處罰決定書送達(dá)之前”；另一種理解為“在處罰決定書送達(dá)之時(shí)”；第三種理解為“在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見(jiàn)之后送法制部門審核前，由辦案單位完成�！惫P者認(rèn)為第三種理解具有較大的合理性，但無(wú)法解決當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)的問(wèn)題。因?yàn)槿绻谡{(diào)查終結(jié)之后才告知當(dāng)事人這一權(quán)利，而理應(yīng)回避之人已參與了案件的調(diào)查，這樣要么導(dǎo)致不公正的處罰決定的作出，要么重新調(diào)查。因此，告知時(shí)間應(yīng)界定為在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見(jiàn)之后行政處罰決定作出之前這一階段，但告知當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)應(yīng)在調(diào)查開始時(shí)。
1．將告知時(shí)間界定在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見(jiàn)之后(除告知申請(qǐng)回避權(quán)外)的理由根據(jù)《行政處罰法》第31條和相關(guān)條文的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，告知當(dāng)事人的內(nèi)容有：作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。除告知當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)外，其余的內(nèi)容都是在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見(jiàn)之后才能確定。而如果在此之前告知，則行政機(jī)關(guān)根本無(wú)法確定告知哪些事實(shí)、理由及依據(jù)，也不能確定是否需要告知當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)，同時(shí)，當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)也因缺乏所針對(duì)的對(duì)象而無(wú)法行使。但告知當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)的時(shí)間則應(yīng)是在調(diào)查開始之時(shí)。
2．關(guān)于“在作出行政處罰決定之前”的含義筆者認(rèn)為，它是指行政機(jī)關(guān)先履行告知義務(wù)，然后再作出行政處罰決定，即告知程序先于決定程序，而不是在處罰決定書送達(dá)之前或送達(dá)之時(shí)。通觀《行政處罰法》，從整體上予以考察，是會(huì)得出此結(jié)論的。第一，該法第32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯 而加重處罰�！睆拇藯l規(guī)定來(lái)看，首先，當(dāng)事人的陳述和申辯必須是有針對(duì)性的，否則成為無(wú)的放矢，其針對(duì)的就是行政機(jī)關(guān)已告知的事實(shí)、理由及依據(jù)。如果行政機(jī)關(guān)不先行告知，當(dāng)事人就無(wú)法進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)則缺乏復(fù)核和采納的對(duì)象；其次，行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰”的規(guī)定也從反面說(shuō)明了申辯和處罰之間存在先后關(guān)系�？傊�，這條規(guī)定體現(xiàn)了行政處罰程序中的“先調(diào)查、后裁決”的原則。第二，該法第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或申辯權(quán)利的除外。這條規(guī)定說(shuō)明：要行政機(jī)關(guān)不告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)或拒絕當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰就不能成立，前者與后者之間存在著時(shí)間上的先后性。第三，該法第42條規(guī)定了聽(tīng)證程序。根據(jù)該條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照和較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)，當(dāng)事人一旦申請(qǐng)則會(huì)啟動(dòng)聽(tīng)證程序，聽(tīng)證又是圍繞“違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰的建議”進(jìn)行的，且聽(tīng)證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的根據(jù)。這一系列環(huán)節(jié)再次說(shuō)明了行政機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)應(yīng)先于行政處罰決定的作出�？傊霸谧鞒鲂姓幜P決定之前”是指行政機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)的程序先于行政處罰的決定程序，這是對(duì)《行政處罰法》合理理解的結(jié)果，是保證行政處罰決定的合法性和合理性以及保障當(dāng)事人合法權(quán)益的應(yīng)有之義和當(dāng)然要求。
四、告知的形式
告知的形式，即公安機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)采用何種方式告知當(dāng)事人。根據(jù)不同的階段，不同的標(biāo)準(zhǔn)，可將告知分為口頭告知和書面告知�？陬^告知是指公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，以口頭的方式，告知行政相對(duì)人某種事項(xiàng)或理由，不作文字記載的形式(如向當(dāng)事人表明執(zhí)法身份的形式，以及作出具體行政行為時(shí)向當(dāng)事人說(shuō)明理由都采用口頭告知的形式)。書面告知是指公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，依法以制作《權(quán)利告知通知書》和《告知筆錄》等方式告知行政相對(duì)人作出具體行政處罰的事實(shí)、理，由及依據(jù)等內(nèi)容。不同的程序中采用不同的告知形式。
1．在簡(jiǎn)易程序中,在作出當(dāng)場(chǎng)處罰決定前,將處罰依據(jù)的事實(shí),依據(jù)的法律,應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等,向處罰相對(duì)人口頭告知,在處罰相對(duì)人無(wú)異議時(shí)方可作出行政處罰裁決。
2．在一般程序中,公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上,作出行政處罰決定前,應(yīng)告知當(dāng)事人作出具體行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù),以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利等內(nèi)容，以制作《權(quán)利告知通知書》或《告知筆錄》等形式告知。
北安市人民法院 王勝宇
