[ 劉成江 ]——(2010-9-3) / 已閱13502次
簡要闡述社區(qū)警務制度資源問題的對策
劉成江
針對制度開發(fā)中的存在的這些問題，有必要從以下諸方面加以調(diào)整和完善：
一、確立科學合理的制度衡量標準，抓住推進社區(qū)警務戰(zhàn)略的機遇，建立和完善各社區(qū)警務制度，確立一個科學合理的制度衡量標準。要從制度的設計、執(zhí)行、和監(jiān)督等各個方面加以保證，制度是否科學合理，關(guān)鍵是看，制度是否發(fā)揮其最大的資源效應，因此，在制度資源開發(fā)過程中，不能片面孤立的只從制度上去思考、設計，應當把社區(qū)警務制度資源和社區(qū)警務其他資源充分的有機結(jié)合，以制度資源保障民力、財力、信息等資源的有效開發(fā)，同時，社區(qū)警務的制度資源是生存在社區(qū)這片土壤里，社區(qū)警務制度也離不開社區(qū)的其他相關(guān)制度，只有這樣才能發(fā)揮社區(qū)的資源效應，只有在社區(qū)和社區(qū)警務形成良性互動，達到社會資源的最佳配置，才能構(gòu)成一個科學合理的社區(qū)警務制度。
二、保障制度資源供需平衡，通過對制度設計的主體加以調(diào)整，保障制度資源效應達到供需平衡。這就需要把社區(qū)民眾等所有主體參與進來，與政府、警察通過平等協(xié)商、合作行動， 在形成結(jié)構(gòu)合理的利益共同體和社區(qū)廣泛認同規(guī)則的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建具有有效制度保障的社區(qū)“權(quán)力——責任”或“權(quán)利———義務”共同體，以實現(xiàn)社區(qū)警務制度供求平衡與整合 。要使社區(qū)警務制度的供給達到均衡、和諧，首先， 要全面清理和修訂與和諧社區(qū)建設與持續(xù)發(fā)展不相適應的治安管理制度和相關(guān)的社會政治、經(jīng)濟、文化制度， 為消除體制性障礙提供必要的前提條件。其次， 要加快治安治理的科學理念、宏觀構(gòu)思的制度化進程，特別是地方政府、屬地警察和社區(qū)公眾同構(gòu)共建社區(qū)治安治理體系理念和宏觀構(gòu)思的制度化以及社區(qū)自治的理念和宏觀構(gòu)思的制度化進程， 盡快完成由理念、宏觀構(gòu)思向具體制度安排的轉(zhuǎn)化。第三， 要正視現(xiàn)階段治安管理制度安排存在的根本問題———警察的治安管理制度供給權(quán)力過大與警察推行其供給的治安管理制度和對社區(qū)治安的實際控制能力相對不足的矛盾。同時，在社區(qū)警務制度安排方面， 政府和警察不應熱衷于扮演制度的唯一供給者， 而應致力于為社區(qū)公眾特別是不同群體和集團創(chuàng)造多重博弈的適度的自由選擇空間， 促進社區(qū)治安治理體系中的不同群體的制度創(chuàng)新， 以最大限度地降低社區(qū)治安治理體系中不同成員間互動(協(xié)調(diào)與合作) 的交易成本，富有實效地實現(xiàn)社區(qū)治安管理制度外部性問題的內(nèi)部化 。
三、把制度的可操作性作為制度建設的重中之重，要將制度的操作性作為當前制度建設的重要課題進行研究，既注重自身的實踐總結(jié)，堅持實踐出真知的原則，在實踐中找答案，也要善于借鑒外單位、外地、乃至國外制度管理的成功經(jīng)驗，更要吸取基層干部群眾在制度執(zhí)行上的首創(chuàng)精神和可貴探索，盡快從理論上攻破這一難題，使內(nèi)容翔實、結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化的制度配備一套簡便易行的操作方法和檢測效果手段，最大限度地發(fā)揮制度的資源優(yōu)勢。一是加大社區(qū)警務制度的實施貫徹力度，清理不適應社區(qū)警務戰(zhàn)略的傳統(tǒng)制度，保障各種制度積極有效的發(fā)揮其作用，對于外國和其他各地的一些警務制度，要根據(jù)社區(qū)實際情況，加以引進和摒棄，充分發(fā)揮社區(qū)制度資源的最大效益。二是要求社區(qū)民警進一步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)警務理念，深入社區(qū)貼近群眾，密切警民關(guān)系，同時要求一切基層公安工作都要圍繞社區(qū)、立足社區(qū)、在社區(qū)中顯示生命力。現(xiàn)代社區(qū)警務戰(zhàn)略的目的是有效預防減少違法犯罪和事故，本質(zhì)在于真心實意為社區(qū)民眾服務，保障民眾安居樂業(yè)，促進社區(qū)經(jīng)濟、文化、社會全面進步與和諧發(fā)展 。因此，要進一步改革和完善社區(qū)警務，必須將現(xiàn)代社區(qū)警務理論與當?shù)貙嶋H情況結(jié)合，以科學發(fā)展觀為指導，實現(xiàn)社區(qū)警務法治化、規(guī)范化、人本化和社會化，這也是全面建設小康社會與構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)所在。
四、完善社區(qū)警務監(jiān)督機制，社區(qū)警務制度的監(jiān)督機制本身就是一種制度，因而監(jiān)督機制必須能保證其有效的運行。對社區(qū)警務制度的運行情況的監(jiān)督，主要有兩種形式：一是公安機關(guān)內(nèi)部對社區(qū)警務制度的運行的監(jiān)督機制；二是人大、其他政法機關(guān)、輿論及社區(qū)群眾的外部監(jiān)督機制 。在廣泛的監(jiān)督主體中，只有社區(qū)民眾的利益和社區(qū)警務制度直接相關(guān)，社區(qū)警務制度的需求方是社區(qū)民眾，因此，也只有把監(jiān)督機制的主體擴大到社區(qū)民眾，讓社區(qū)民眾參與到保障自己權(quán)益的鏈條中去，才能保障社區(qū)警務制度的監(jiān)督機制得到有效的發(fā)揮。在制度建構(gòu)上，可以推行新的政績考核制度，建立警民互動的評議制度，讓社區(qū)居民為警務人員打分，把會不會做群眾工作及其效果如何作為衡量民警工作的標準之一。
加快社區(qū)警務制度資源的制度創(chuàng)新
一、建立社區(qū)警務治安預警機制，在社區(qū)警務中構(gòu)建治安預警機制， 應根據(jù)社區(qū)警務的特點充分發(fā)揮治安預警機制的功能， 同時借鑒國內(nèi)外政府信息公開立法制度的經(jīng)驗夯實治安預警機制的法律基礎(chǔ)， 建立以警情通報制度為核心的信息通報、披露體系， 并完善與治安預警相關(guān)的機制， 進一步擴大其在公安工作中的適用范圍 。
1、是確立和發(fā)揮治安預警機制在社區(qū)警務中的功能，根據(jù)社區(qū)警務的特點， 確立和發(fā)揮治安預警機制的功能: 一是預測、決策功能。在社區(qū)治安管理中，預測未來治安發(fā)展趨勢十分重要， 若不能在實踐的基礎(chǔ)上科學把握社區(qū)治安發(fā)展變化的規(guī)律， 就不能有效地對影響社會治安的警情和危機、緊急、突發(fā)事件做出充分準備。同時，正確的預警能及時把握社區(qū)可能引起矛盾、糾紛激化的誘因， 有針對性地加以教育疏導， 化解可能激化的各類矛盾， 將治安苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。對已經(jīng)形成影響的事件， 則妥善處置，將其解決在基層和初始狀態(tài)， 并做好善后工作;二是調(diào)整、檢驗功能。借助預警本身的反饋作用， 建立社區(qū)治安綜合治理的有效調(diào)控機制， 實現(xiàn)對治安的有效調(diào)節(jié)和控制。同時，預警可以檢驗治安管理工作決策是否正確，及時發(fā)現(xiàn)管理方式、決策手段存在的問題并及時予以修正。對新出現(xiàn)的影響治安的問題進行分析， 做出進一步?jīng)Q策， 使管理手段和處置過程更具科學性; 三是通報、指導功能。對社區(qū)治安問題出現(xiàn)的規(guī)律性、經(jīng)驗性因素及時總結(jié)、提煉、篩選并予以通報， 使警情信息公開化、透明化。指導社區(qū)公眾自防、自助、自救， 提高防范意識和法制觀念， 減少被害因素。
2、是建立和完善以警情通報制度為中心的信息披露機制。信息公開是治安預警機制存在的基石。及時披露信息， 通過順暢渠道提供權(quán)威可靠的防范知識， 對于消除不安定因素、降低治安危機帶來的危害可起到重要作用。通過權(quán)威部門公開政府信息， 并給民眾提供詳細指南。如同自然災害預警、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預報等， 治安預警的目的之一就是使社區(qū)居民提前掌握可能出現(xiàn)危機的信息， 做好防范準備， 避免遭受損失。因而， 信息的公開程度直接關(guān)系到公民的合法權(quán)益否受到妥善保護。應加強政府信息公開立法， 盡快出臺《政府信息公開法》， 規(guī)定信息通報、披露制度，保障公民知情權(quán)。同時，由公安部在該法的基礎(chǔ)上規(guī)定警情信息的通報、披露措施，具體規(guī)定警情通報制度。
3、是構(gòu)建治安預警化解機制。影響社會治安的危機事件一旦在社區(qū)產(chǎn)生， 如果控制不及時不得力， 就會形成連鎖反應， 造成比事件本身更嚴重的后果。根據(jù)處置各類危機尤其是突發(fā)治安事的經(jīng)驗和教訓， 制定科學合理的早期應急處置方案是能否成功處置的關(guān)鍵所在 。其一，通過建立完備的維護穩(wěn)定的預測系統(tǒng)， 對社會穩(wěn)定形勢狀態(tài)和可能引發(fā)社會動蕩的勢進行宏觀和微觀預測，為決策機關(guān)制定政策提供科學的依據(jù)， 以便有的放矢地采取有效的防控措施，駕馭社會治安局勢;其二，通過建立完整的社會穩(wěn)定信息系統(tǒng)， 嚴密掌握社會動向， 及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)那些帶有苗性、傾向性和群體性的影響社會穩(wěn)定的問題， 為把尚未形成氣候的事件苗頭迅速控制在初始階段提供預警保障; 其三，通過建立完善的教育疏導與處置系統(tǒng)， 及時把握可能引起矛盾、糾紛激化的誘因， 有針對性地加以教育疏導， 緩解可能激化的各類矛盾， 將苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。對已經(jīng)成的影響治安穩(wěn)定的警情和危機、緊急、突發(fā)事件， 則果斷決策，妥善處置， 將其解決在基層和始發(fā)狀態(tài)。
二、規(guī)范警務配置和運作，建立高效的工作體制
第一、建立社區(qū)信息工作體制。一是收集各類信息，主要包括與本社區(qū)有關(guān)的自然環(huán)境，風土人情，人口結(jié)構(gòu)，治安狀況，發(fā)案信息，災害事故苗頭等；二是加強信息反饋，通過社區(qū)警務公開欄《信息通報》等形式，把有關(guān)治安信息向民眾發(fā)布，實行公安機關(guān)與民眾良性互動。第二，建立社區(qū)巡邏控制機制，強調(diào)社區(qū)民警的巡邏，巡查，巡訪為主要值勤方式，延長在社區(qū)的工作時間，提高“見警率”，使群眾時刻感受到警察就在身邊，從而增加安全感。要以社區(qū)警務室為基礎(chǔ)平臺，實行社區(qū)民警、巡警、治安警，刑警“多警合一”，建立起社區(qū)值守巡邏接警制，把派出所日常值班備勤與社區(qū)巡邏結(jié)合起來。同時，把握社區(qū)刑事案件發(fā)案規(guī)律和突出的治安問題，實行彈性工作制，提高勤務活動的針對性。此外，還要開展社區(qū)派出所防訪制和警務聯(lián)勤制，以緩解社區(qū)民警警務不足的問題。第三，建立社區(qū)治安警民共建機制。一是要規(guī)范設立社區(qū)警務室，努力做到硬件，軟件達到一流水平；二是發(fā)動群眾開展鄰里守望，以落實“三張網(wǎng)”建設為目標，搞好社區(qū)安全防范；三是建立社區(qū)治安咨詢協(xié)商機制，充分利用社區(qū)現(xiàn)有的人務資源共商治安防范的對策；四是定期召開社區(qū)會議，與民眾互通情況，研究隨時出現(xiàn)的問題，確定下一步警務工作的重點；五是社區(qū)民警要主動出擊，以解決群眾最關(guān)注的問題為出發(fā)點，做好社區(qū)安全服務，融洽警民關(guān)系。第四，建立社區(qū)警務保障機制。一是要加強社區(qū)警務工作的指導，積極爭取黨委、政府的重視和支持，解決好社區(qū)警務的用房，經(jīng)費，裝備等問題。二是要充實社區(qū)民警警務力量，調(diào)整警務配置，每個社區(qū)應配備2名以上警力，這樣才能確保有足夠的警力，足夠的精力從事社區(qū)警務工作。三是要保證在社區(qū)工作的民警穩(wěn)定。四是要切實提高社區(qū)民警素質(zhì)，倡導“一警多能”，使廣大社區(qū)民警通曉法律，精通公安業(yè)務，同時又了解掌握必要的心理學和社會學知識，這樣才能在整體實施“新型”社區(qū)警務過程中真正取點實效。
三、著力分流和聯(lián)動，完善“110”接處警運行機制
在“110”報警分流方而：一是減少中間環(huán)節(jié)，在公安內(nèi)部分流。目前各地安機關(guān)大都是建立以市級公安局指揮中心為龍頭的“110”接警機制。由于全市范圍大、接警員對全市的轄區(qū)分布、地名、街道巷等不熟悉，報警人報警后，警力不能迅速到達報警現(xiàn)場、影響了接警效率；同時，由于市級公安局指揮中心接警后，需轉(zhuǎn)至區(qū)級公安分局，再由分局轉(zhuǎn)及派出所、增加了中間環(huán)節(jié)，延長了出警時間。因此。可以以區(qū)級公安分局指揮室為中心，建立“110”接處警網(wǎng)絡。即區(qū)內(nèi)群眾撥打“110”后，由區(qū)級公安分局指揮接警，然后通知出警單位出警。這樣就減少中間環(huán)節(jié)，提高了出警速度，內(nèi)部分流后，市級指揮中心主要負責重大報警的處警組織、指揮和協(xié)調(diào)。二是區(qū)分不同性質(zhì)，將報警類型分流�？梢苑滦渌麌胰绲聡慕犹幘绞剑瑢ⅰ�110”報警服務一分為二，設立一般報警電話和緊急報警電話，將兩類報警的內(nèi)容告之人民群眾、使人民群眾在需要報警時，根據(jù)警情內(nèi)容撥打相應的報警電話。公安機關(guān)可將兩類報警的接處警工作要求進行區(qū)分，對緊急報警提出較調(diào)高的要求。三是根據(jù)不同職能。實現(xiàn)公安與政府分流。政府設立求助熱線。受理一般性群眾求助，宣傳群眾“有危難找警察”、“有困難找政府”。在“110”接處警聯(lián)動中，可以建立區(qū)、街級社會聯(lián)動體系，充分發(fā)揮民調(diào)組織、政府各職能部門的職能作用。受理和處置一般性民事糾紛。一般性群眾求助，緩解公安機關(guān)特別是公安派出所的壓力，使派出所全身心地處置刑事警情和治安警情。 在接警方式上，要努力改善交通、通訊裝備條件，實現(xiàn)運動中接處警，縮短出警時間，增強快速應能力，提高駕馭社會面治安的水平。
四、講究深化和創(chuàng)新，建立新型群防群治機制
首先樹立“群防群治”的社區(qū)治安治理新理念，創(chuàng)新民意社區(qū)治安治理主體設置制度，架構(gòu)科學的社區(qū)治安治理主體結(jié)構(gòu)。派出所由原來的社區(qū)治安大包大攬角色轉(zhuǎn)換為社區(qū)治安治理執(zhí)法、指導、裁判的角色，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整警察職責結(jié)構(gòu)、優(yōu)化警察機構(gòu)、管好必須由警察管理而且只有警察才能管理好的社區(qū)治安問題，將警察“不該管、管不好、管不了”的事交給“應該管、能管好、管得了”的社會力量，最大限度地發(fā)揮社區(qū)公眾在治安領(lǐng)域中自我組織、自我管理、自我服務的作用，擴大社區(qū)組織的治安自治功能。探索和開辟以“民本”思想為指導的“無增長改善警力”的路徑，幫助社區(qū)居民自愿組建安保隊和低保關(guān)照隊，與專業(yè)巡邏民警隊、警民巡邏隊相結(jié)合，共同組成轄區(qū)的網(wǎng)絡式巡邏體系。近幾年來，民意街派出所先后組建了10支“社區(qū)安保服務隊”，組織了750名低保人員從事門棟關(guān)照、社區(qū)巡邏等治安治理工作。目前，該轄區(qū)各類群防群治力量已超過7000人，占轄區(qū)居民總數(shù)的17.5%。 依靠群眾在民意街社區(qū)推行了封閉型、半封閉型和敞開型三種防范模式，使之覆蓋率達到91%，并創(chuàng)建“無盜門棟”、“無盜樓棟”、“無盜小院”、“無盜小區(qū)”。為了最大限度地實現(xiàn)全方位的社區(qū)治安防控，派出所針對少數(shù)居民生活比較貧困、防盜鎖具陳舊、安全系數(shù)低等問題，拿出上級頒發(fā)的10萬元獎金，為居民統(tǒng)一購買、更換了2000把鐵鎖，修建了170個院落鐵門，在民警與社區(qū)公眾之間“裝上了連心鎖、滿意門，架起了警民連心橋”。
其次，派出所與地方政府達成共識，制定并推行了“治保主任三權(quán)管理制度”（任免建議權(quán)、業(yè)務指導權(quán)和考核獎懲權(quán)）。在街道工委、辦事處的領(lǐng)導和支持下，明確了派出所對轄區(qū)8個社區(qū)治保工作的管理權(quán)限，對治保主任實行結(jié)構(gòu)工資制，將治保主任月工資的60%作為浮動工資，按月對各社區(qū)治保主任工作進行考核，由派出所按考核結(jié)果發(fā)放浮動工資。同時按照每名治保主任每月50元的標準設立治保工作專項獎勵基金，對完成任務的治保主任單獨予以獎勵 。
第三，創(chuàng)新社區(qū)治安治理激勵機制。在社區(qū)治安自治力量激勵方面，除落實“治保主任三權(quán)管理制度”外，對于安保隊員亦實行個案獎勵制度。凡安保隊員抓獲一名夠行政拘留處理的違法人員獎勵150元，抓獲一名夠刑事拘留以上處理的犯罪嫌疑人獎勵300元。在派出所民警激勵方面，派出所根據(jù)各責任區(qū)治安復雜程度，將轄區(qū)的13個責任區(qū)劃分為4個層次進行招標，把最有工作責任心、最愿意從事安全防范基礎(chǔ)工作的民警配置到責任區(qū)的工作崗位上，實行遞增式獎勵與處罰相結(jié)合的方式，把業(yè)務工作和隊伍建設各項任務指標分別量化記分，將民警每月500元的補貼工資作為考核基金，實行月考核、年考核積累，每月月底前將民警的得分予以公布，接受民警監(jiān)督。年底依據(jù)全年得分情況排出名次，作為對民警考核獎勵的依據(jù)。從2002年4月正式推行招標工作后，13名責任區(qū)民警中獎金最高的達到5000余元，最少的倒扣260元。
第四，大膽探索和創(chuàng)新警務運行機制，構(gòu)建以“一融入即責任區(qū)民警擔任社區(qū)治安指導員，全程融入社區(qū)各項工作）、二監(jiān)督（即責任區(qū)民警監(jiān)督治保主任業(yè)務工作；社區(qū)居委會和居民代表監(jiān)督責任區(qū)民警）、三權(quán)力（即落實派出所對治保主任的三權(quán)管理）”和招投標競崗機制、警情研判機制、人機結(jié)合機制等為重心的防范工作機制、治安管理機制、治保工作機制、民警勤務機制、服務工作機制和警務監(jiān)督機制等六大社區(qū)警務運行機制，優(yōu)化了社區(qū)警力資源配置，增強了警務工作實效，提升了社區(qū)治安治理體系的整體防控能力。
五、建立社區(qū)警務工作創(chuàng)新試點機制
1、建立居家式社區(qū)警務室。社區(qū)警務室是實施社區(qū)警務的載體，是家門口的派出所。通過建設居家式警務室更利于民警扎根于群眾之中，更便于與群眾朝夕相處并贏得信任。居家式警務室，就是按照每名民警所管轄的一定人口標準數(shù)，在社區(qū)選適當位置建設，民警可以攜帶家屬入住，24 小時工作、生活的警務室。作為一種警務室新模式，居家式警是深化社區(qū)警務戰(zhàn)略、實現(xiàn)警務前移和警力下沉、夯實基層基礎(chǔ)的創(chuàng)新性舉措 。居家式警務室的優(yōu)勢，一解決了社區(qū)警務全面覆蓋、無縫銜接的問題。原來，社區(qū)民警下班了就離開了警務室，居家式警務室民警則實行彈性工作制，24 小時值班備勤，全天候接待群眾報警求助咨詢服務。二是拉近了警民關(guān)系。由于和群眾天天生活在一起，確實便于聯(lián)系群眾，方便群眾。居家式警務室更具有親和力，吸引社區(qū)居民感覺像自家鄰居一樣出入方便，沒有顧慮。三是居家式警務室便于了解社情民意，防控違法犯罪。民警通過拉家�？梢詮闹蝎@取有價值的信息，無疑會對治安防控起到積極的作用。四是居家式警務室還解決了民警的生活實際問題，如民警的住房困難，民警因工作繁忙不能照顧家庭等。五是家屬協(xié)助工作，成為民警的好幫手，解決了社區(qū)警力不足的問題。居家式警務室適合設在那些規(guī)模較小、治安平穩(wěn)、居民相對集中的社區(qū)，對偏遠的農(nóng)村地區(qū)更加適合，因此推廣居家式警務室非常有意義。
2、是建立以民警名字命名的警務室。這也是新社區(qū)警務戰(zhàn)略確定的新警務室模式，即為增強警務工作的透明度和民警的責任感、榮譽感，對作出出貢獻的民警，經(jīng)地（ 市）級公安機關(guān)批準，可以用民警的姓名命名的警務室。社區(qū)警務室推行實名制，拉進了警民之間的距離，能夠使社區(qū)民警把根扎在社區(qū)，把工作開展到千家萬戶，讓人民群眾更加直接地了解民警，找民警解決困難更加方便、直接。讓民警更加直接地面對群眾，使警民一家親的傳統(tǒng)得以永久續(xù) 。警務室實名制，能夠充分發(fā)揮典型示范作用，使樹立公安機關(guān)形象有了更直接的標準，改進作風有了更接的參照，這對于營造學先進、趕先進、爭一流的強勢氛圍，對于豐富公安機關(guān)形象建設的內(nèi)涵，對于全面加強公安隊伍建設，具有十分重要的現(xiàn)實意義。警務室實名制，還能加強群眾對民警的監(jiān)督，增強民警的榮譽感、責任感和自我約束力，提高警務工作的透明度和親和力。警務室實名制使基層民警既有榮譽感，又有責任感，自覺將警務室作為自己生命的一部分長期維護，激發(fā)民警的積極性，增強民警開展工作的主觀能動性，變“ 要我做”為“ 我要做”，把警務室當成自己第二個家，更細心地為轄區(qū)居民辦實事、做好事、解難事，無愧于群眾的信任和囑托。
北安市人民法院 劉成江
