[ 楊明成 ]——(2000-12-3) / 已閱18020次
關(guān)于改革我國行政立法程序制度的思考
楊明成
一、建立統(tǒng)一的行政立法程序標準。目前，我國行政立法方面存在的問題雖多但基本上可以通過建立統(tǒng)一的程序標準得到解決。因此，建議全國人大制定行政法規(guī)（含規(guī)章）制定程序法，統(tǒng)一行政立法的程序模式。這不僅有助于規(guī)范行政機關(guān)的立法活動，更重要的是有利于加強中央政府的宏觀控制能力。目前國務(wù)院正在研究制定有關(guān)的條例。不過筆者認為，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式應(yīng)當由法律規(guī)定。近年來，全國人大已經(jīng)先后制定了行政處罰法、行政復議法等單行行政程序法律。制定行政法規(guī)、規(guī)章屬于立法行為，其重要性遠非具體行政行為所能比擬。制定行政立法程序規(guī)則的重要性遠遠大于制定具體行政行為的程序規(guī)則。因此，由全國人大制定行政法規(guī)制定程序規(guī)則理所當然。
二、建立嚴格的行政立法規(guī)劃、審查制度。由于資源有限，管理所需規(guī)則甚多，而且每一項立法的發(fā)展都是一個過程，因此，根據(jù)輕重緩急制訂立法規(guī)劃意義重大。在美國，自里根政府開始就建立了旨在對行政機關(guān)的立法活動進行事前控制的管制計劃程序，克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時，進一步強化了計劃機制。我國也應(yīng)當建立行政立法的規(guī)劃制度。一方面將立法規(guī)劃分為年度計劃、兩年或者三年計劃和五年計劃。另一方面，嚴格計劃制訂的程序。首先，立法項目尤其是年度立法項目必須進行嚴格的必要性論證。其次，列入中期計劃的項目通常應(yīng)當是已經(jīng)列入五年計劃的項目，而列入年度計劃的項目必須是已經(jīng)列入中期計劃的項目。最后，立法計劃應(yīng)當經(jīng)過批準并應(yīng)嚴格遵守。
加強對法規(guī)規(guī)章草案的審查是對行政立法活動進行事中控制的重要措施。審查分為兩個環(huán)節(jié)，一是立法機關(guān)的法制部門對法規(guī)或者規(guī)章草案的初步審查，二是制定機關(guān)對法規(guī)或規(guī)章草案的審議。審查的重點應(yīng)當包括法規(guī)規(guī)章的合法性、必要性和可行性，實施法規(guī)規(guī)章的成本和效益，法規(guī)規(guī)章對企業(yè)或農(nóng)民的經(jīng)濟影響，對就業(yè)、投資環(huán)境的影響和對生態(tài)環(huán)境的影響等。特別應(yīng)對法規(guī)規(guī)章的必要性進行詳盡的審查，無論是在哪一個環(huán)節(jié)只要發(fā)現(xiàn)立法并非非常必要，都應(yīng)當終止制訂程序。
三、樹立成本效益觀念。管理是有成本的，同時也會產(chǎn)生效益。如果實施一項管理所需的成本或者社會為此付出的代價等于甚至大于所獲得的效益，該項管理就不必要或者沒有意義。因此，在行政立法時進行管理成本與效益分析十分重要。美國聯(lián)邦政府自尼克松總統(tǒng)開始就要求行政機關(guān)在起草法規(guī)時進行成本效益分析。八十年代，總統(tǒng)對行政立法的控制達到了空前的程度。根據(jù)當時的規(guī)定，聯(lián)邦行政機關(guān)在擬定“重要”法規(guī)時必須進行管制影響分析，內(nèi)容包括執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的效益以及誰受益；執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的成本以及誰負擔；法規(guī)產(chǎn)生的凈效益預(yù)測以及關(guān)于可以達到大體相同目標的替代方案的說明。在我國似乎還很少在立法時對實施法規(guī)或者規(guī)章的成本和效益進行分析。由于規(guī)章的制定不是建立在對其成本和效益的定量分析基礎(chǔ)上，因此，決策者在審議規(guī)章草案時往往不對立法的必要性作深入的審查，不對實施規(guī)章的成本作出估量，也基本上不關(guān)心規(guī)章的實施可能產(chǎn)生的后果。于是，一些不必要甚至不良的規(guī)章出臺了，即使必要的規(guī)章也由于沒有解決好成本問題而使其實際作用大打折扣。因此，應(yīng)當將成本效益觀念引入行政立法并有相應(yīng)的程序保障。
四、賦予行政管理相對人參與行政立法的程序權(quán)利。首先，管理相對人應(yīng)當享有行政法規(guī)或者規(guī)章的制定、修改和廢除的建議權(quán)�，F(xiàn)在啟動行政立法程序基本上屬于行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，管理相對人沒有要求制定、修改或者廢除行政法規(guī)、規(guī)章的法定的程序權(quán)利。而現(xiàn)實生活中管理相對人要求制定、修改甚至廢除某個規(guī)范的情形時有發(fā)生。因此應(yīng)當賦予行政管理相對人要求發(fā)布、修改或廢除行政法規(guī)或規(guī)章的程序權(quán)利。第二，管理相對人應(yīng)當享有行政立法的實際參與權(quán)。為此，除例外情況行政機關(guān)應(yīng)當公開發(fā)表法規(guī)或規(guī)章草案，讓相對人通過向制定機關(guān)提交書面材料，參與制定機關(guān)舉行的有關(guān)調(diào)查，出席有關(guān)的聽證會等方式表達自己的意愿和訴求。第三，管理相對人應(yīng)當享有請求審查、撤銷行政法規(guī)規(guī)章的程序權(quán)利。
五、重視法律專家的作用。行政立法是一項技術(shù)性很強的專業(yè)工作。法律專家包括行政法專家參與制定行政法規(guī)規(guī)章的過程具有特別重要的意義。就起草行政法規(guī)或者規(guī)章而言，法制部門的工作人員、具有豐富實踐經(jīng)驗的行政人員加上法律專家其中包括行政法專家可能才是一個最佳的組合。由這樣的群體起草法規(guī)規(guī)章不僅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律專家參與法規(guī)或者規(guī)章的起草或者咨詢法律專家應(yīng)當作為強制性程序規(guī)則并有相應(yīng)的保障。
六、嚴格控制增加行政管理相對人的負擔。行政機關(guān)違法收費或者收費不合理的表現(xiàn)形式可謂五花八門。這個問題之所以頑固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特別值得注意。筆者認為如果從作為收費依據(jù)的規(guī)范性文件的制定程序上加以控制，可以從根本上遏制上述現(xiàn)象。首先，行政機關(guān)制定含有增加行政管理相對人負擔（稅收以及法律規(guī)定的負擔除外）的法規(guī)或者規(guī)章時，收費項目及其標準的確定應(yīng)當與法規(guī)或者規(guī)章草案的起草和審查同步進行，要讓立法者清楚該項立法到底包括哪些收費，收費多少，如何征收，用途如何，從而可以對收費的合法性與合理性加以評判，阻止違法和不合理的收費項目出臺。第二，收費項目及其標準的確定原則上應(yīng)當舉行公開聽證會，讓管理相對人有機會發(fā)表意見。在一個厲行法治的文明社會里，讓人們遭受經(jīng)濟上的損失應(yīng)該讓他們知道為什么。第三，收費項目及其標準應(yīng)當作為法規(guī)或者規(guī)章的附則或者附件一并接受審議，向社會公布。這樣可以最大限度地控制行政機關(guān)非法或者不合理地增加管理相對人的負擔。
七、完善行政立法的監(jiān)督機制。第一，完善人民代表大會對行政立法的監(jiān)督機制。目前，人民代表大會對行政立法的監(jiān)督制度由憲法第67條、第104條所規(guī)定，立法法第五章對此作了重申并稍有改進。但是這項制度難以發(fā)揮作用，因為上述規(guī)定，從實體方面看并不明確，從程序方面講也不具體，缺少可操作性。筆者認為應(yīng)當根據(jù)行政法規(guī)或者規(guī)章的重要性或者對行政管理相對人可能帶來不利影響的程度分別規(guī)定提交人大常委會批準或者備案。提交批準的法案，人大可以批準、否決或者要求制定機關(guān)修改后再提出。提交備案的法規(guī)或者規(guī)章，如果嚴重違反上位法，改用批準程序予以否決。違法程序不嚴重的，要求制定機關(guān)修改。第二，擴大法院司法審查的范圍，目前可以將規(guī)章納入司法審查的范圍，以后還可擴大。受規(guī)章影響的利害關(guān)系人包括個人、團體或者單位都可以請求對規(guī)章進行司法審查。法院對違反上位法、非常不合理或者嚴重違反法定立法程序的規(guī)章予以撤銷。由高級人民法院管轄地方規(guī)章的司法審查案件，最高人民法院管轄部門規(guī)章的司法審查案件。
（作者是西南政法大學法學副教授）
