[ 李健 ]——(2010-7-10) / 已閱17079次
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度淺論
李健
內(nèi)容提要：民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，有著久遠的法理淵源、一定的國際司法背景、憲法法律依據(jù)和深厚的現(xiàn)實基礎；民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的盲區(qū)，建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是構(gòu)建中國特色檢察制度的需要，是實現(xiàn)中國憲政體制和中國特色權(quán)力制衡機制的需要，是維護司法公正，執(zhí)法為民的需要；民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度應該建立在中國國情、把握司法規(guī)律及吸收世界優(yōu)秀法制成果的基礎之上；民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度應該包括基本原則、適用范圍和程序規(guī)范、監(jiān)督方式等內(nèi)容。
關(guān) 鍵 詞：民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 制度
序 言
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是近期熱議的話題，新修改的《民事訴訟法》雖然沒有對此做出規(guī)定，但并不影響理論界和實務界的熱情。當前，對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督主要有三種觀點：一種是反對，認為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督會影響到執(zhí)行的管理體制、運行機制，增加執(zhí)行成本，打破執(zhí)行雙方的平衡；第二種觀點是贊成對民事執(zhí)行進行全面監(jiān)督，認為全面監(jiān)督才能真正破解“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”；第三種觀點是贊成有限的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，理由是，民事執(zhí)行案件數(shù)量大，檢察資源有限，全面監(jiān)督不切合實際，也是不可行的。筆者贊成第三種觀點，并認為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應該建立在中國國情、把握司法規(guī)律及吸收世界優(yōu)秀法治成果的基礎之上，這樣的制度既行之有效又具有先進性。
一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有久遠的法理淵源、一定的國際司法背景、憲法法律依據(jù)
（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有久遠的法理淵源 檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的有機組成部分，從本質(zhì)上講，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督源于權(quán)力制衡理論。西方國家的權(quán)力制衡理論是立法、行政、司法三權(quán)分立。法國十八世紀啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力” ①，這便是著名的權(quán)力制約權(quán)力理論。他主張建立立法、行政、司法三權(quán)分立的政體，西方國家紛紛以此建國。因此，西方國家的司法機關(guān)就是法院，檢察機關(guān)屬于行政權(quán)力之一種，隸屬于司法部。列寧的權(quán)力制衡思想不同于孟德斯鳩，他指出：社會主義國家的法律應該統(tǒng)一；為了維護法制的統(tǒng)一，必須有專門的法律監(jiān)督機關(guān)；法律監(jiān)督機關(guān)與行政權(quán)、審判權(quán)分立，獨立行使職權(quán)②。他還指出：“檢察長的唯一職權(quán)和必須作的事情只是一件：監(jiān)視整個共和國對法制有真正一致的了解。”③我國接受了列寧的思想，但又結(jié)合了本國的實際，確立了“議行合一”的政治體制，從而確立了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，專門履行法律監(jiān)督職責，使之成為和行政機關(guān)、審判機關(guān)法律地位平等的國家機關(guān)，即“一府兩院”，因此，我國的權(quán)力制衡模式有別于西方國家的三權(quán)分立，采取的是一府兩院共同對權(quán)力機關(guān)人民代表大會負責，一府兩院之間權(quán)力制衡的體制。可見，我國檢察機關(guān)的法律地位要遠遠高于西方國家，權(quán)力也遠大于西方國家的檢察機關(guān)。這種政治體制是我國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實的結(jié)合，是符合我國國情的。民事行政檢察制度是人民檢察院法律監(jiān)督的一項重要內(nèi)容，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督又是民事行政檢察制度的有機組成部分，因此建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是有法理淵源的。
（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有一定的國際司法背景
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是不是唯我國獨有，不是。西方國家，如法國就有民事執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定，法國新的《民事執(zhí)行程序改革法》第十一條賦予了法國檢察官保障判決與其他執(zhí)行根據(jù)得到執(zhí)行的使命。④俄羅斯聯(lián)邦１９９５年發(fā)布的《檢察機關(guān)法》明確規(guī)定，監(jiān)督俄羅斯聯(lián)邦領域上現(xiàn)行法令執(zhí)行是俄羅斯檢察機關(guān)的任務，而檢察長參加民事、行政和刑事訴訟案件的審理是保障檢察機關(guān)履行這一使命的途徑之一⑤。一般而言，賦予了檢察機關(guān)或檢察官法律監(jiān)督權(quán)的國家或多或少都賦予了檢察機關(guān)或檢察官民事執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力，只是大小不同，范圍有差異而已�，F(xiàn)在，許多西方國家的法律制度也在不斷的改革，檢察機關(guān)參與維護國家、個人利益的范圍越來越廣。即使西方國家沒有，我國也可以有。言必稱西方，是脫離國情的表現(xiàn)，即使是相同的法系，國家不同，其法律制度也有差異，法律制度的好壞與設計安排主要取決于是否符合本國實際和是否代表法治前進的方向。
（三）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有憲法法律依據(jù)
《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)” ，《民事訴訟法》）第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”， 第187條規(guī)定人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有本法第一百七十九條規(guī)定情形之一的，應當提出抗訴。目前，理論界和實務界，特別是法院和檢察院對“審判活動”和“判決、裁定”的內(nèi)涵和外延的理解不一致，反方認為審判活動不包括執(zhí)行活動，裁定不包括執(zhí)行環(huán)節(jié)的裁定，因此，檢察機關(guān)不能監(jiān)督執(zhí)行活動，最高法院在1995第5號批復指出：“人民檢察院針對人民法院在執(zhí)行程序中做出的查封財產(chǎn)裁定提出抗訴，于法無據(jù)，人民法院不予受理，”就是這種觀點的體現(xiàn)。另一方則認為，審判活動的內(nèi)涵中包括執(zhí)行活動，“判決、裁定”中的裁定包含了執(zhí)行環(huán)節(jié)中做出的“裁定”。最具說服力的依據(jù)就是全國人大常委會原副委員長王漢斌1991年4月2日在七屆人大四次會議上所作的《關(guān)于民事訴訟法（試行）修改草案的說明》中曾明確提出“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié)，它關(guān)系到法律和人民法院的尊嚴”。江偉教授是參加《民事訴訟法》起草的重要成員，他明確指出：在本條文中，民事審判就是民事訴訟，執(zhí)行程序就是民事審判程序的延伸，這在起草過程中是有共識的，不存在廣義與狹義兩種解釋⑥.因此《民事訴訟法》第14條、187條的規(guī)定本身就涵蓋了對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督。筆者認為，綜觀憲法第14條、民事訴訟法14條、140條、187條的規(guī)定及十六大、十七大關(guān)于司法體制改革的表述和中央《關(guān)于進一步加強人民法院 人民檢察院工作的決定》，結(jié)合立法實際和立法精神，應該認為“審判活動”的含義等同于“審判工作”，包含了執(zhí)行環(huán)節(jié)和執(zhí)行活動。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在法律上是沒有問題的。
此外，檢察機關(guān)履行民事執(zhí)行監(jiān)督才是最理想的監(jiān)督。中國是一個有二千多年封建專制傳統(tǒng)的國家，傳統(tǒng)的法制思想根深蒂固，傳統(tǒng)中國的法律監(jiān)督機構(gòu)一般都是單獨設置，比如“按察史”、“督察院”，普通百姓也習慣于這種監(jiān)督方式。此外，當前我國法律監(jiān)督的主體很多，但監(jiān)督的方式、力度、效果不理想或不妥當，如，人大監(jiān)督主要是對法律的貫徹執(zhí)行情況進行監(jiān)督，一般不具有對個案的監(jiān)督措施；黨政監(jiān)督則主要體現(xiàn)在人事、財務等方面；輿論監(jiān)督不發(fā)達，且不是專門監(jiān)督，效果不理想。只有專門機關(guān)，且屬于法律專業(yè)性質(zhì)的檢察機關(guān)進行監(jiān)督才是最理想的監(jiān)督。
二 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有重要的法律價值和社會價值
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有重要的實用價值。首先民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有助于克服“執(zhí)行亂”。以目前的民事執(zhí)行現(xiàn)狀看，“執(zhí)行亂”幾乎具有普遍性，民眾意見大。執(zhí)行亂的原因很多，執(zhí)行的體制不順，執(zhí)行體制存在結(jié)構(gòu)性問題，這是造成執(zhí)行亂、執(zhí)行難的最根本原因。其次執(zhí)行法官的法律整體素質(zhì)不高�；鶎臃ㄔ河葹槊黠@。在執(zhí)行過程中，部分法官對法律的理解和認識不深刻，隨意追加被執(zhí)行人，隨意做出執(zhí)行裁定，甚至違法執(zhí)行。在法官違法違紀案件中，執(zhí)行人員的比例是較高的。如2004年，查處的武漢市13名法官中，大多數(shù)與執(zhí)行環(huán)節(jié)有關(guān)。第三是關(guān)系困擾執(zhí)行。中國是一個特別重視關(guān)系的社會，各種關(guān)系盤根錯節(jié)，幾乎是每執(zhí)行一件案件，執(zhí)行雙方總會通過各種關(guān)系謀取利益，要么是千方百計阻撓、拖延甚至阻止執(zhí)行，要么是竭盡所能催促執(zhí)行。第四，司法缺乏公信力。公信力源于人民的篤信，源于對法律和司法機關(guān)的篤信。司法缺乏公信力，原因是多方面的，但最主要的有三個，一個群眾的法律意識、水平不高，對法律缺乏正確的理解和認識；二是法律還不完備；更重要的是司法腐敗的普遍性造成了全社會對整個司法的不信任，特別是在民事審判和執(zhí)行領域更為突出。第五是法院內(nèi)部監(jiān)督缺乏剛性和透明性。法院內(nèi)部的監(jiān)督制度、方式很多，但由于內(nèi)部監(jiān)督具有基礎性缺陷，因此，監(jiān)督的效果不理想。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，外部監(jiān)督相較于內(nèi)部監(jiān)督，其剛性、透明性和公正性更強，效果更理想，因此民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有利于遏制“執(zhí)行亂”的蔓延。
其次，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有益于破解“執(zhí)行難”。這次民事訴訟法的修改的一個重點就是解決“執(zhí)行難”，“執(zhí)行難”已成為全社會關(guān)注的話題。執(zhí)行難帶來的直接后果是當事人的合法權(quán)益得不到實現(xiàn)，最終的后果是危及法律的生存和法治社會、法治理想的實現(xiàn)。由于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督自身具有監(jiān)督和配合的雙重的特性，即一方面監(jiān)督法院的執(zhí)行活動，督促法院正確執(zhí)行法律，履行職責，另一方面又對法院正確的執(zhí)行予以支持配合，做好當事人的服執(zhí)息訴工作，共同維護法律的權(quán)威。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督透明性、公正性和不與當事人產(chǎn)生對抗性的特點使當事人更易接受檢察官的解釋說服工作，在一定程度上有助于破解“執(zhí)行難”。
最后，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有益于實現(xiàn)法律的正義價值。正義是人類公認的崇高價值，正義的基本內(nèi)容是公正、公平。公正是司法的核心，是司法的最高價值目標，也是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要實現(xiàn)的最終目標。執(zhí)行過程中存在的隨意裁定、超標的執(zhí)行、暗箱執(zhí)行等亂執(zhí)行，破壞的正是法律的公平正義、由“執(zhí)行難”導致的法律白條，損害的也是法律的公平正義。有種觀點認為，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督會影響執(zhí)行的效率，這種觀點是錯誤的。公正和效率是法院的工作主題，但公正是擺在第一位的，效率應該的公正的前提下得到保證，沒有公正的效率是沒有價值的。檢察機關(guān)通過正當?shù)�、合法的形式對民事�?zhí)行進行監(jiān)督易于實現(xiàn)公正，實現(xiàn)法律的正義價值。
三 民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的立法思考
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督雖然有法理淵源、國際司法背景、憲法法律依據(jù)和深厚的現(xiàn)實基礎，但由于歷史和客觀條件的限制，民事訴訟法沒做出系統(tǒng)而具體的規(guī)定，2007年修改民事訴訟法時，不少人大代表、專家學者、檢察工作者都呼吁將民事執(zhí)行納入檢察監(jiān)督的視野，期望能建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，但由于這次主要是為了解決“申訴難”和“執(zhí)行難”兩大社會最關(guān)注的問題，因此沒有對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督做出規(guī)定，令人遺憾。
（一）檢察機關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實踐
近幾年，檢察機關(guān)根據(jù)我國法治建設的長遠需要進行了執(zhí)行監(jiān)督的大膽探索和實踐，積累了一定的經(jīng)驗，取得了良好的效果。如，２００５年以來，洛陽市兩級檢察院共辦理執(zhí)行監(jiān)督案件３３起，其中運用檢察建議方式辦理２１起，運用糾正違法通知方式辦理２起，查辦執(zhí)行人員職務犯罪案件３起⑦。洛陽市嵩縣檢察院還與縣法院會簽了《關(guān)于民事行政案件執(zhí)行監(jiān)督的若干意見》，從監(jiān)督的范圍、對象、原則、形式等內(nèi)容作了明確規(guī)定，具有很強的可操作性⑧。威遠縣檢察院以辦理民事申訴和解案件為切入點，先后就申訴和解案件中涉及執(zhí)行的問題和民事行政執(zhí)行案件監(jiān)督問題與縣法院會簽了《關(guān)于辦理民事申訴和解案件的意見》和《關(guān)于民事行政執(zhí)行案件監(jiān)督的若干意見》，雙方就民事行政執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督問題和達成了共識，并取得了好的效果。另外還有廣州市番禺區(qū)檢察院采取向人民法院發(fā)出“要求法院書面說明執(zhí)行情況”的方式進行了執(zhí)行監(jiān)督的探索⑨。檢察機關(guān)的探索是包括監(jiān)督的許多方面的，為立法奠定了實踐基礎。
（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的設計
雖然民事執(zhí)行檢察監(jiān)督作為一種制度目前還沒有建立，但是檢察機關(guān)近幾年的實踐和思考已經(jīng)為這項制度的建立劃出了輪廓，舉行了奠基儀式。筆者認為，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度應該包括以下內(nèi)容：
1、基本原則
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本原則穿于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的全過程，是開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督活動所必須堅持的準則。它應該有三個：一是依法監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要依法，不能以監(jiān)督者自居，超出法律規(guī)定亂監(jiān)督。否則會出現(xiàn)“監(jiān)督亂”、“監(jiān)督濫”的情況；二是公正監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督雖然是對法院的民事執(zhí)行活動、民事執(zhí)行權(quán)進行監(jiān)督，但客觀結(jié)果會對執(zhí)行雙方的力量平衡產(chǎn)生影響，因此監(jiān)督要追求公正，要平等對待執(zhí)行雙方；三是及時監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要講求效率，及時有效地監(jiān)督違法行為或錯誤的裁定，否則會影響人民法院的執(zhí)行，增加執(zhí)行成本，給執(zhí)行添亂。
2、監(jiān)督范圍
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督要限制范圍。人民法院每年的執(zhí)行案件達200多萬件，將其全部納入監(jiān)督是不現(xiàn)實的，因此應該確定監(jiān)督范圍，目前，明確屬于執(zhí)行監(jiān)督范圍的只有一項，即，查處執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中的貪污受賄、徇私舞弊等違法犯罪行為。筆者認為，除此之外，還應擴大監(jiān)督范圍。首先可以通過申訴的形式確定。凡是執(zhí)行任意方或雙方到檢察機關(guān)申訴的執(zhí)行案件都應該進行監(jiān)督。其次，將涉及國家、集體利益的執(zhí)行案件納入監(jiān)督范圍，這體現(xiàn)了檢察機關(guān)的職能。再次，將黨委、人大及上級檢察機關(guān)交辦或其他機關(guān)轉(zhuǎn)辦的民事執(zhí)行案件納入監(jiān)督范圍。
3、程序規(guī)范
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的程序可以參照民事申訴案件的程序辦理。
4、監(jiān)督方式
監(jiān)督方式很多，目前比較成熟，行之有效的有以下幾種：
⑴抗訴。對民事執(zhí)行裁定錯誤的，應當依法提出抗訴，通過糾正錯誤的執(zhí)行裁定最終糾正錯誤的執(zhí)行。
⑵糾正違法通知書。對執(zhí)行過程中執(zhí)行人員的違法行為應當發(fā)出糾正違法通知書予以糾正。執(zhí)行行為違法情形表現(xiàn)為五類：一是執(zhí)行裁定文書正確，執(zhí)行員不遵照執(zhí)行，或沒有執(zhí)行依據(jù)而違法強制執(zhí)行的。如對符合條件的不予執(zhí)行，或嚴重超標的執(zhí)行；二是截留、扣押已執(zhí)行的財物不交付申請執(zhí)行人；三是低價拍賣，變賣被執(zhí)行人財產(chǎn)；四是對已裁定停止執(zhí)行的案件仍然強制執(zhí)行等違法現(xiàn)象；五是執(zhí)行人員違反廉潔規(guī)定。如，接受當事人的錢物、宴請等。
⑶檢察建議。對民事執(zhí)行過程中出現(xiàn)的非抗訴和違法的情形，如果需要，可以向人民法院發(fā)出檢察建議。如，原審判決明顯錯誤，檢察機關(guān)已經(jīng)抗訴而再審裁定尚未制作，如果執(zhí)行則可能造成不必要的司法資源浪費或嚴重的社會后果，這種情況就可以發(fā)暫緩執(zhí)行的檢察建議。
⑷查處職務犯罪。查處執(zhí)行過程中執(zhí)行人員的犯罪行為是法律明確的監(jiān)督方式，也是最具剛性、最具懲罰性的監(jiān)督方式。檢察機關(guān)應當充分有效地運用此手段，以求最大限度地實現(xiàn)監(jiān)督效果。
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