[ 吳瑩 ]——(2010-7-9) / 已閱26722次
人民陪審員制度存在的問題及完善
吳瑩
人民陪審員制度是指國家審判機關審判案件時吸收非職業(yè)法官與職業(yè)法官一起審判案件的一種司法制度。人民陪審員制度體現(xiàn)了我國司法的民主，是司法公正的重要保障，是人民群眾監(jiān)督法院審判工作，確保司法公正的基本途徑。
一、當前人民陪審員制度在立法中存在的問題
筆者認為現(xiàn)行的人民陪審員制度在立法和司法實踐中都還尚存諸多不足。主要表現(xiàn)在：
（一）“陪而不審”現(xiàn)象突出，陪審功能難以實現(xiàn)。人民陪審員參加案件審判，有相當一部分只重在參與，把參與的程度停留在“陪”的層面上，沒有從實質上去“審”。這種“陪而不審”現(xiàn)象主要體現(xiàn)在兩個方面：一是“陪審”是只“陪”不審。在庭審過程中，多數陪審員只是坐在審判臺上，庭審完全由審判長進行，他們僅僅是一種陪的角色；二是“合而不議”。在合議案件時，雖然法律賦予了陪審員與職業(yè)法官平等的表決權，但由于陪審員介入案件時間較晚，對案情事先不了解，對法律專業(yè)知識又不熟悉，使其不敢貿然發(fā)言。加之其對職業(yè)法官存在依賴心理，在表決時根本沒有也不可能提出自己的觀點。
（二）履職比例嚴重失調，監(jiān)督作用有所弱化。我國現(xiàn)有立法沒有對人民陪審員的個案選任作出明確規(guī)定，各地法院隨機選任機制也沒有真正確立，實踐中許多法官更傾向于挑選已有陪審經歷和經驗或與自己關系比較好的陪審員，這顯然進一步削弱了陪審員對法官的監(jiān)督制約作用，而且會造成陪審員之間工作任務的不平衡。這樣，即使有陪審資格的人具有廣泛的代表性，由于實際參審的只是其中的少數人或少數案件，也會使代表性變得毫無意義。
（三）選任狀況比較混亂，日常管理趨于隨意。實踐中，正由于陪審員的選任狀況比較混亂，致使陪審員的管理無從下手。雖然人民陪審員的任務是審判，但它不屬于人民法院的組成部分，結果法院只能用不能管；又因為他們不屬于司法行政人員，司法行政部門也不管；原單位只管本職，不管兼職，也無法管；權力機關只管選任，產生后也不管。由于無人管、無單位抓，這支隊伍多是放任自流，根本談不上真正的建立和健全。陪審員往往是隨著人民法院的需要而出現(xiàn)，隨著法院不需要而消失。
（四）陪審員職權不明確,不能與法官形成制約關系.按照我國有關法律的規(guī)定,人民陪審員在法院執(zhí)行職務期間,與法官享有同等的權利。然而,陪審員在審判中究竟應該具有哪些職權和責任,法律沒有做出非常明確的規(guī)定。這就使陪審員的具體運作沒有具體的法律依據,也使其地位沒有了保障。在實際中,法官往往在庭審時安排陪審員宣讀一些程序性文字材料,如有關案件當事人權利的規(guī)定等,甚至陪審員在整個庭審活動中一句話都沒有，就算陪審員參與審判活動了,在作出判決時,雖然陪審員有著與職業(yè)法官平等的表決權,但是普通公民往往信服于職業(yè)法官的專業(yè)知識,對自己的意見不敢堅持從而自然地產生一種權威屈從的心態(tài),在表決時總是遵從職業(yè)法官的意志。這樣,陪審的作用無從發(fā)揮,產生了陪而不審的現(xiàn)象,陪審員在法庭沒有了獨立的表決權,就是失去了其應有的作用,也就不能與法官形成制約關系。這也是近年審判中陪審制度弱化的原因之一。
（五）法律專業(yè)素質偏低，案件質效難以確保。在人民法院組織法及三大訴訟法中，對人民陪審員的素質要求并未作出具體而又明確的規(guī)定，只是非常籠統(tǒng)地規(guī)定了人民陪審員有選舉權和被選舉權的年滿二十三歲的公民，這就使得人民法院在任用人民陪審員時，沒有明確的標準及嚴格的條件限制，再加上本來人民法院對陪審員制度的不注重，直接導致了任用人民陪審員的隨意性和平民化，直接導致了人民陪審員的素質偏低，無法正確適用法律行使好審判權；
（六）陪審待遇相對偏低，陪與不陪進退兩難。一方面是法院不愿請。部分法院基于自身的經濟利益考慮，不愿推行陪審制度，往往作出折中的選擇，就是讓少數幾個人經常充任陪審員，成為半職業(yè)化法官，這樣既維護這個制度，又減少了相關成本；另一方面是陪審員不愿陪。陪審員到法院陪審，勢必影響其本職工作，加之有的陪審員所在單位管理嚴格，參加陪審會影響其經濟收入甚至評級、提職等，陪審成了負擔。盡管《決定》對于陪審員在陪審期間的收入、交通費、伙食費等予以了規(guī)定，但這是遠遠不夠的，對于陪審員的人身保障、政治保障等未作規(guī)定，這也是造成陪審員難請的原因之一。
二、人民陪審員制度現(xiàn)存問題的原因分析
我國的人民陪審員制度之所以存在以上的諸多問題，筆者認為主要在以下幾個方面存在誤區(qū)：
一是人們觀念上的誤區(qū)
（1）對人民陪審員作用和地位的誤解。認為人民陪審員是借助陪審制獲得審判權的，其以普通群眾的身份參與審判無法起到實質性的作用，且在防腐拒變功能上缺乏特別之處。個別法官認為陪審員僅僅是在法庭上和法官并座，只是一種形式主義。專業(yè)法官因職權形成的權威是陪審員難以達到的，專業(yè)法官有可能誘導陪審員，壓制其意見，使陪審成為附庸。這種認識上的局限性，往往影響了雙方的工作配合，最終導致人民陪審員變成擺設。
（2）對陪審員制度與法官職業(yè)化建設關系的誤解。法官職業(yè)化建設要求法官隊伍走精英化的道路，從法官的遴選、法官的條件等方面提出了更高的要求。因此，有些人認為廣泛來自于民間、與法官素質相差較遠、未受法律專業(yè)知識培訓、缺乏審判實踐經驗的陪審員經過任命后就享有了坐堂問案的資格，且與法官享有同等的審判權，此舉將會降低審判質量，影響法官職業(yè)化建設的進程。
（3）對人民陪審員影響訴訟效率的誤解。過份強調審判的法律效果，認為在法律適用和審判活動中，只要嚴格執(zhí)行實體法和程序法的規(guī)定，訴訟的效率就會提高，審判的最終目的就會達到。而對辦案的社會效果即審判的結果能否得到公眾的認可和接受則不予重視。片面認為由于陪審員的參與，法院既要為這項制度的運行支出費用，又要為選任費周折，還會為一個案件的數次召集費時費力。
二是客觀因素的制約
（1）規(guī)范缺失現(xiàn)象嚴重。首先，人民陪審員制度缺乏明確的法律依據。其次，相關法律的規(guī)定不完善。我國人民法院組織法和三大訴訟法，對人民陪審員制度規(guī)定相當混亂。人民法院組織法中陪審制度不再是一項基本原則，民事訴訟法和行政訴訟法也沒有把陪審制度作為一項基本原則，只有刑事訴訟法仍將陪審制度作為一項基本原則加以規(guī)定。
（2）選任要求不夠具體。由于相關法律對人民陪審員的素質要求并未作出具體的規(guī)定，這就使得人民法院在任用人民陪審員時，沒有明確的標準及嚴格的條件限制，直接導致了任用人民陪審員的隨意性和平民化，從而嚴重影響了陪審員的整體素質，同時也損害了陪審制度的嚴肅性。[2]大多數陪審員都不具有法律基本知識，因此，他們參與法庭審判，只能憑自己的經驗、閱歷來判斷各種法律事實是否存在，對證據的評判只能根據常理，情理和道義的標準。但在大多數情況下，情理不能代替法律，現(xiàn)實中有許多合理不合法的現(xiàn)象。長此以往，陪審員不但起不到彌補法官知識不足的作用，還在某種程度上降低了審判的質量。[3]
（3）職權界定不夠科學。有關法律規(guī)定，陪審員在執(zhí)行職務時享有與職業(yè)法官同等的權利。但陪審員的特殊地位決定了其享有的權利不可能與職業(yè)法官完全一致，究竟陪審員參審時享有哪些權利和承擔哪些義務，《決定》及其他相關法律并沒有作出明確具體的回答。人民陪審制度長期以來在司法實踐上存在的“陪而不審”、“合而不議”等現(xiàn)象，其中一個重要原因在于陪審員的職權同其專業(yè)素質不對稱。許多陪審員稱，其“不愿意參加審判活動，主要是覺得自己對法律什么都不懂”。一般公民參加審判活動，其主要價值在于利用其有別于職業(yè)法官的生活經驗與民間智慧，提高對案件事實的審斷效率，而要求其對高度專業(yè)的法律問題進行判斷和運用，則是“強人所難”。其實，英美等國陪審團制度，正是對陪審團和法官進行了權力分工，才使陪審制度“輕而易舉”地推行。
（4）責任機制不夠健全。實踐中，陪審員不履行或不當履行陪審職務的現(xiàn)象比較突出，有的在法院通知其參加陪審時拒不到庭，有的違法審判，有的枉法裁判。最高法院在其制定的有關違法審判責任追究的辦法中，明確規(guī)定辦錯案應受追究的審判人員是指人民法院的審判員和助理審判員，而把陪審員排除在了責任追究的范圍之外�！稕Q定》第十七條規(guī)定陪審員有上述行為時，人大常委會可以免除其陪審員職務，構成犯罪的，可以依法追究其刑事責任。按照這一規(guī)定，對陪審員不履行或不當履行陪審職務尚未構成犯罪的，只能免除其陪審員職務，而不能追究其經濟或行政責任，這顯然是權利與義務的不對稱。因為《決定》第一條類同于《人民法院組織法》第三十八條的規(guī)定，即強調人民陪審員依法參加審判活動時與法官享有同等的權利，但兩者在強調權利的同時，都沒有規(guī)定人民陪審員與法官有同等義務，這也進一步說明在制度設計時，讓人民陪審員的能力、權利與義務相適應是必要的。
（5）管理監(jiān)督存在真空。最高人民法院《關于人民陪審員管理辦法（試行）》對人民陪審員的管理、考核作了相關規(guī)定，明確法院政工部門負責人民陪審員的人事管理工作，但對人民陪審員參加審判活動的日常管理工作卻沒有作出具體規(guī)定。在實踐中，有的法院沒有明確人民陪審員參加審判活動的日常管理工作機構，有的法院對人民陪審員的人事管理和參加審判活動的管理相脫節(jié)，對人民陪審員的管理監(jiān)督不到位，陪審員推脫參加審判活動的現(xiàn)象沒有得到相應處理，而且對如何保證人民陪審員的公正與廉潔還缺乏有效可行的具體措施。
（6）陪審經費缺乏保障。法院的公用經費來源于地方財政撥款，陪審員的選任、管理、培訓是法院的一項常規(guī)工作，此項工作的開展需要法院投入一定的人力和財力，陪審員參與審判的工作、交通費等補助需要法院支出，這些新增款項財政并不一定有�？钭泐~支出，這會令本來就相當拮據的法院財政雪上加霜。加之法院又很難精確地對每年的實際辦案費用做出預算，致使陪審員費用得不到有效的保證，從而間接地影響了陪審制度的推行和陪審員參審的積極性。
（7）陪審案件的范圍不明確,法官自由權過大�！稕Q定》對必須實行陪審的案件未作規(guī)定，導致司法實踐中的混亂現(xiàn)象。在我國哪些案件陪審員參與審理，法律沒有明確，完全由法官來自行決定,導致法官的隨意性過大。
實踐中,有的法官出于 “怕麻煩、怕監(jiān)督、怕干擾”的考慮，所以根本不愿意陪審員參加，而由清一色的審判人員組成合議庭來進行審理。在司法實際中，真正吸收陪審員審理的案件非常少，從而導致陪審制度流于形式，成為擺設，最終會名存實亡。這主要是陪審案件的范圍不明確和法官決定的任意性所導致。這也一定程度上影響了陪審員的工作積極性。
筆者認為，應確立陪或不陪由當事人定的制度和機制。就某一具體案件而言，是否要陪審法律不宜做硬性規(guī)定，應該把選擇權交給當事人，若當事人要求陪審，法官有義務為其找陪審員。這時，應至少有需要數量3倍以上的陪審員供當事人挑選，候選者要當庭接受法官和律師的詢問，從而使當事人在選擇陪審員時有一個了解的機會，當事人對陪審員有申請回避權。這樣就真正使陪審制得到當事人的認可。
三、完善我國人民陪審員制度的幾條措施建議：筆者就陪審員制度應該完善的措施，提幾點粗淺的建議：
一是要從立法上完善人民陪審員的選任制度，把好進人關，提高人民陪審員的門檻，以保證人民陪審員的素質；
二是要采取各種方式對陪審員進行業(yè)務培訓，定期更新人民陪審員的知識層面，提高他們的法律知識水平，并對陪審員進行必要的考核，持證上崗，保障陪審員在陪審過程中真實發(fā)揮作用；
三是加強陪審員制度的權責意識，注重對陪審員的政治思想教育，陪審員既然是經授權行使與審判人員等同的審判權利，其在行使權利的過程中就應視為一名法院的工作人員。因此，適用法官的所有權利、義務、責任和監(jiān)督體制，也都應適用在人民陪審員的身上。
四是明確適用人民陪審員制度的案件范圍。通過訴訟法的修改程序或在陪審員辦法中明確陪審制度適用的具體案件范圍，防止當前的隨意化現(xiàn)象。
五是明確規(guī)定人民陪審員的權力范圍。人民陪審員到人民法院執(zhí)行職務期間，履行下列職責：審閱所陪審案件的材料；參加案件調查；參加合議庭開庭審理案件或案件的調解；參加案件評議。人民陪審員遇有下列情形，有權向院長或審判委員會提出意見和建議：審判活動違反法定程序的；認為案件的事實認定或處理確有錯誤或者顯失公正而在合議庭未能解決的；審判人員未能依法履行職責的；審判人員有其他違法違紀行為的。
六是從待遇上解決陪審員的工資、獎金和福利等問題，解除陪審員的后顧之憂，激發(fā)陪審員的工作積極性，從而改變陪審員是廉價勞動力的現(xiàn)狀，這也是對陪審員的勞動的肯定和尊重。
人民陪審員的法律素質低一直是陪審制度的詬病所在。因為審判是作為社會精英的法官依據法律作出公正裁判的行為。法官所從事的職業(yè)不同于一般的國家公務性管理，不同于一般的公務人員，正所謂“公堂一言斷勝負，朱筆一落命攸關”。法院的地位及法官的責任決定了法官必須要有嫻熟的法學理論知識、豐富淵博的社會綜合知識、敏捷的思維反應能力和言詞表達能力。許多法院普遍認為陪審員缺乏法律知識，文化程度也很低，因而在參加合議庭審理和評議案件的活動中，很少發(fā)表意見，有的只起到“陪坐”或者“陪襯”的作用，建議多選任學者型陪審員。
文化素質高、有專業(yè)特長，反映了法院對于社會精英的要求，但從我國當前受教育程度看，高學歷、專業(yè)強的人才畢竟是少數，如果對人民陪審員的資格、條件要求過高，就不可能實現(xiàn)“具有廣泛的社會代表性”的目標。
筆者認為，人民陪審員可以在確定前主動放棄其參與審判的權力。但一旦參加審判，就必須保證按時參加審理案件。
“權力行為的目的不在于權力主體的利益，而在于公共利益，棄權必使公共利益受損，有違設立權力的初衷，所以權力不可放棄”。因此，對人民陪審員的參與審理是強制性的，只要確定其為陪審員后，則不允許無故缺席。在審理過程中，其承擔的職責亦是強制性的，不能隨意放棄。真正做到猶如審判人員的職責。
七是選任陪審員的程序上，以公開透明的方式選任人民陪審員是保證這項工作制度有鮮活的、強大的生命力的重要保證。它既是人民陪審員擔任者基本素質的重要保障，也是贏得人民群眾信賴的基本條件。法院在選任人民陪審員過程中體現(xiàn)要公開、公平、公正的精神。
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