[ 劉建昆 ]——(2010-7-5) / 已閱6015次
應(yīng)當(dāng)如何制止突擊搶建？
劉建昆
近來新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，部分出現(xiàn)了突擊搶建的風(fēng)潮，地方政府稱之為“私搭亂建”或者“違法（章）建筑”，我不愿意使用這兩個詞語，因為在現(xiàn)有法制條件下，在農(nóng)村以法定程序全面甄別認定“違法建筑”根本是不現(xiàn)實的，因為沒有足夠的法律依據(jù)，尤其是對在自己合法宅基地內(nèi)的房屋改善、搭建廂房平臺等，法律并沒有嚴(yán)格禁止。
面臨拆遷，突擊搶建，明顯屬于勞民傷財，群眾出于自身利益考慮，增加建筑面值，求的更多的補償，情有可原；但是我本人并不支持這些做法。然而這些情況的出現(xiàn)，政府在政策制定、法律執(zhí)行有著不可推卸的責(zé)任。
一、應(yīng)該在指定度域內(nèi)公告禁建。公告禁建是制止搶建的必要輔助手段。公告是對外發(fā)生法律效力的行政行為，而內(nèi)部會議則不具有行政行為法律效力，這事一個淺顯的法理。在臺灣地區(qū)，因為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)而事實區(qū)段征收之前，凡是涉及城市規(guī)劃的地區(qū)，以“新訂、擴大或變更都市計劃”為由，得禁止該地區(qū)內(nèi)一切建筑物之新建、增建、改建，并禁止變更地形或大規(guī)模采取土石”，時間不超過兩年。在規(guī)劃制定完成之后，區(qū)段征收預(yù)備作業(yè)階段，也必須實施“建筑改良物禁止事項之報核及公告”期限為一年六個月。這樣，就可以對禁建區(qū)域?qū)嵤┳铋L三年半的禁建，使違章建筑的認定和處理有了法律依據(jù)。另外，臺灣地區(qū)在都市更新（舊城改造）、市地重劃的請詳細下，也有相應(yīng)的公告禁建措施。
在這方面，我國個別地方如廣州，已經(jīng)注意到了這些問題，規(guī)定“地方政府建設(shè)通告或征收土地預(yù)公告發(fā)布后，被拆遷人應(yīng)當(dāng)立即停止建房、遷戶、裝修等相關(guān)活動”，也是以公告為準(zhǔn)。而山東省并無相關(guān)規(guī)定，這種法律空白，必須填補。
二、必須合理制定補償政策。對于集體土地房屋拆遷補償，國家沒有相應(yīng)的統(tǒng)一規(guī)定，各地方自行立法。在山東省，《山東省城市房屋拆遷管理條例》僅規(guī)定“因城市建設(shè)需要使用城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地，應(yīng)當(dāng)依法辦理土地征收手續(xù)，拆遷該集體土地上房屋的補償安置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)和同一區(qū)位國有土地上房屋拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)相一致�！倍鴮τ谵r(nóng)村非規(guī)劃區(qū)房屋拆遷補償基本上是法規(guī)空白。尤其是“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”引發(fā)的拆遷的法律性質(zhì)與征收拆遷不完全一樣，屬于“權(quán)利人自行改造”的范疇。但是，制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，對于制止突擊搶建十分關(guān)鍵。
集體土地房屋的拆遷而言，首先應(yīng)該補償?shù)母静皇欠课�，而是宅基地使用�?quán)。由于我國農(nóng)村土地實行集體所有制，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，這種用益物權(quán)是廣大農(nóng)村群眾的安居問題的根本。至于房屋，應(yīng)該是附屬于宅基地使用權(quán)的地上改良物，二者應(yīng)該分開補償。我國長期以來形成的拆遷政策是，土地使用權(quán)別有意無意的忽略，僅補償?shù)馗街�，這就造成了一到征地或者拆遷，各地搶種、搶建問題十分嚴(yán)重。在發(fā)達國家和地區(qū)，往往規(guī)定“征收土地時，其土地改良物（即房屋等建筑物）應(yīng)一并征收”。對于地上附著物一般僅補償其重建成本價格。也就是說，按照主要土地面積標(biāo)準(zhǔn)補償，地上房屋建或者不建，對于補償影響有限。無利可圖的情況下，誰還會去搶建？
改善農(nóng)村居民居住條件，推進城鄉(xiāng)一體化進程，自然是一件好事，但是一項具體的行政措施出臺之前，應(yīng)當(dāng)反復(fù)思量，細致準(zhǔn)備，以科學(xué)合理的政策措施引導(dǎo)群眾，否則，就要出現(xiàn)矛盾糾紛、弊病和后患。“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”式的行政，應(yīng)該竭力避免。
二○一○年七月三日
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