[ 劉忠杰 ]——(2010-6-25) / 已閱23230次
關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件若干法律問題分析
劉忠杰 劉亞利
“民以食為天，糧以地為本”土地是人類社會(huì)賴以生存之本，是農(nóng)民群眾安身立命之緣，是中國“三農(nóng)”問題（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）的核心。中國迄今仍是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口多，廣大農(nóng)民至今沒有改變“靠地吃飯”的狀況�？梢哉f，自農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，自廣大農(nóng)民解決了溫飽問題以后，農(nóng)村社會(huì)的矛盾已轉(zhuǎn)向利益分配是否公平以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)公平的問題�？偟膩碇v，土地經(jīng)營的合理安排和土地利益的正當(dāng)分配，已成為解決農(nóng)村問題的基礎(chǔ)和根本。
一、農(nóng)村土地承包合同糾紛案件中的疑難問題
農(nóng)村土地承包合同糾紛的難點(diǎn)，已從傳統(tǒng)的承包地侵權(quán)糾紛、相鄰權(quán)糾紛及發(fā)包方（承包方）的違約責(zé)任糾紛等類型，轉(zhuǎn)為現(xiàn)階段特定主體的承包合同糾紛，包括外嫁女權(quán)益糾紛、代耕農(nóng)糾紛及因農(nóng)業(yè)稅減免而引發(fā)的流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛等類型。這些新類型的農(nóng)村土地承包合同糾紛，均與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致土地資源的日漸稀缺戚戚相關(guān)，與國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整引起農(nóng)地價(jià)值的增長戚戚相關(guān)，同時(shí)也與農(nóng)村深刻的歷史背景和農(nóng)村社會(huì)特殊的人文環(huán)境戚戚相關(guān)，因而處理難度較大。
（一）外嫁女權(quán)益糾紛
1.外嫁女權(quán)益糾紛的由來和概況。
外嫁女是一個(gè)較為形象的表述，實(shí)踐中指的是與村外人結(jié)婚，但戶口仍留在本村的婦女。受民間傳統(tǒng)觀念的影響，外嫁女往往被本村剝奪了參與農(nóng)村土地承包的權(quán)利，從而導(dǎo)致其在分配征地補(bǔ)償款、股份分紅、集體福利等方面都受到了一定的限制。隨著《婦女權(quán)益保障法》的修正，廣大農(nóng)村婦女權(quán)利意識(shí)的覺醒，外嫁女要求參與農(nóng)村土地承包的呼聲越來越高，并由此導(dǎo)致了外嫁女權(quán)益糾紛的大量涌現(xiàn)。
2.外嫁女權(quán)益糾紛的主要表現(xiàn)形式。
（1）土地承包經(jīng)營權(quán)。在第二輪土地承包中，部分地區(qū)外嫁女不僅分不到新的土地，而且過去分配的土地也要被強(qiáng)制收回。
（2）征地補(bǔ)償款分配權(quán)。在征地補(bǔ)償款的分配上，很多地區(qū)都規(guī)定外嫁女不能參加分配，或者分配數(shù)額比其他村民少。
（3）股份分紅權(quán)。股份分紅權(quán)是外嫁女訴求中反映最為強(qiáng)烈的問題。股份分紅是村民以承包地入股，并依股份大小每年取得分紅�；诳煞旨t總量的固定，大部分農(nóng)村往往以通過表決股份分紅方案的形式，剝奪或者限制外嫁女的股份。
（4）宅基地分配權(quán)。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地是一項(xiàng)重要的福利，是村民重要的生活基礎(chǔ)，包含很大的經(jīng)濟(jì)利益。很多地區(qū)在宅基地分配問題上采取了男女不平等的政策。
（二）代耕農(nóng)糾紛
1.代耕農(nóng)糾紛的由來和概況。
代耕農(nóng)，指不在戶籍所在地進(jìn)行耕作，到經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)耕種他人土地的農(nóng)民。很多農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，紛紛“洗腳上田”，進(jìn)入工廠或自辦實(shí)業(yè)，導(dǎo)致大量耕田荒置。
2.代耕農(nóng)糾紛的主要表現(xiàn)形式。
在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，代耕農(nóng)租種他人承包地，并為承包人代為繳納農(nóng)業(yè)稅、履行國家規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，每年取得固定收益。有些代耕農(nóng)甚至舉家遷入，十來年的代耕生活已讓他們逐漸融入了當(dāng)?shù)氐纳�。而對于承包人來講，他們既擺脫了承包地上的農(nóng)業(yè)稅賦負(fù)擔(dān)，又可以從事他項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)，可謂“雙贏”。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收益分配、股份分紅、土地征收補(bǔ)償?shù)确矫娴臄?shù)額逐漸增大。而代耕農(nóng)能否參與上述收益的分配，與其是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)直接相關(guān)。因此，承包人紛紛要求代耕農(nóng)交回代耕地，而代耕農(nóng)則認(rèn)為當(dāng)?shù)卣缒暌殉兄Z他們?nèi)霊�，或者與承包人之間已達(dá)成協(xié)議，他們已經(jīng)實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)，從而引發(fā)了大規(guī)模的矛盾與沖突。代耕農(nóng)糾紛的主要表現(xiàn)形式為：
（1）代耕農(nóng)與承包人之間的土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬糾紛。代耕農(nóng)普遍認(rèn)為，其雖然是以“代耕”名義耕種，但實(shí)際上已連續(xù)十多年進(jìn)行耕種并長期以自己的名義交納稅賦。而且，對于政府主導(dǎo)引入的部分代耕農(nóng)而言，當(dāng)年當(dāng)?shù)卣懈麜r(shí)，曾承諾為他們辦理入戶并給予當(dāng)?shù)卮迕裢却�，不少人因此長期離開了原住地，加上老家的祖屋早已破舊，又沒有承包責(zé)任田，現(xiàn)已沒有退路。由此，他們強(qiáng)烈主張取得土地承包經(jīng)營權(quán)。
（2）代耕農(nóng)與承包人之間的土地征收補(bǔ)償費(fèi)歸屬糾紛。農(nóng)村土地被征收后，集體經(jīng)濟(jì)組織將征收補(bǔ)償費(fèi)分給承包人，代耕農(nóng)則以其享有土地承包經(jīng)營權(quán)為由主張取得該補(bǔ)償款。另外，部分代耕農(nóng)反映，代耕地被征收后，集體經(jīng)濟(jì)組織不但沒有任何征地補(bǔ)償，還截留了其應(yīng)得的青苗和附著物補(bǔ)償款，要求發(fā)放征地補(bǔ)償款及被截留的青苗和附著物補(bǔ)償款。因?yàn)樵谒麄兛磥�，代耕土地是有合約的，代耕地被征收理應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
（3）代耕農(nóng)與回遷戶之間的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。部分本已將戶籍遷出的原村民，在看到遷戶回村有利可圖后，千方百計(jì)將戶口遷回原所在村集體，并要求代耕農(nóng)將代耕土地返還，從而引發(fā)糾紛。
（4）代耕農(nóng)與村集體間的安置糾紛。代耕農(nóng)多來自異地他鄉(xiāng)，經(jīng)過十多年的代耕勞作，絕大多數(shù)已在村集體安家�，F(xiàn)村集體、承包人要求收回代耕地，或代耕地被國家征收，將使其喪失賴以維持生計(jì)的土地，生存問題日益突出，從而與集體經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)生安置等糾紛。
（三）農(nóng)業(yè)稅減免與流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛
1.農(nóng)業(yè)稅減免與流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛的由來和概況。
《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，改變了過去農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)上的嚴(yán)格限制，明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的幾種形式，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租等，對于合理配置土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有重要意義。但法律比較穩(wěn)定，而國家政策則相對多變。近年來，國家相繼出臺(tái)了一系列的惠農(nóng)政策，這無疑對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有十分重要的意義。但這些政策變化往往也容易導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系（轉(zhuǎn)包、出租）中的當(dāng)事人之間產(chǎn)生利益失衡的情形。如2004年中央一號(hào)文件著重于讓農(nóng)民減負(fù)增收，以“兩減免、三補(bǔ)貼”為重點(diǎn)，啟動(dòng)了城市資源施惠農(nóng)村的歷史轉(zhuǎn)變；2005年中央一號(hào)文則立足于使農(nóng)業(yè)強(qiáng)身健體，以農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)為手段，開始打造農(nóng)業(yè)的核心競爭力。在上述政策出臺(tái)前，由于農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)地耕作沒有多大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，很多承包人將承包地轉(zhuǎn)包或出租給第三人，有的承包人僅收取少量的流轉(zhuǎn)費(fèi)（轉(zhuǎn)包款或租金）；有的是零收益流轉(zhuǎn)，即第三人只要負(fù)責(zé)繳納承包地的農(nóng)業(yè)稅賦即可，不用另行向承包人繳納流轉(zhuǎn)費(fèi)；有的甚至還出現(xiàn)“負(fù)流轉(zhuǎn)價(jià)款”（俗稱“倒貼皮”）。隨著全省農(nóng)業(yè)稅的全面免征，承包地上的農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)消失，如果繼續(xù)履行原來的流轉(zhuǎn)合同的約定，承包人無法享受農(nóng)業(yè)稅免除的優(yōu)惠，實(shí)際耕作人還可取得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，有的承包人甚至還要繼續(xù)向?qū)嶋H耕作人支付一定的費(fèi)用，對于承包人來講，顯然不公平。于是，承包人紛紛要求調(diào)整流轉(zhuǎn)費(fèi)，而實(shí)際耕作人則認(rèn)為農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策應(yīng)由其享有，二者產(chǎn)生糾紛。
2.農(nóng)業(yè)稅減免與流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛的主要表現(xiàn)。
（1）承包人以流轉(zhuǎn)合同顯失公平為由，主張解除合同，要求實(shí)際耕作人退還承包地。實(shí)際耕作人則基于流轉(zhuǎn)期限尚未屆滿，并且其在土地上的投入和經(jīng)營計(jì)劃尚未實(shí)現(xiàn)等為由，不愿退還，要求繼續(xù)履行，從而引發(fā)糾紛。
（2）承包人以流轉(zhuǎn)合同未約定流轉(zhuǎn)期限（或只是口頭協(xié)議）為由，主張終止流轉(zhuǎn)合同，要求收回承包地。實(shí)際耕作人則認(rèn)為雙方未約定流轉(zhuǎn)期限，其可繼續(xù)承包。
（3）實(shí)際耕作人要求減少流轉(zhuǎn)費(fèi)。實(shí)際耕作人以農(nóng)業(yè)稅免除為由，主張按照免除的農(nóng)業(yè)稅數(shù)額減少流轉(zhuǎn)費(fèi)。
（4）承包人要求增加流轉(zhuǎn)費(fèi)。承包人以農(nóng)業(yè)稅免除為由，要求實(shí)際耕作人按照免除的農(nóng)業(yè)稅數(shù)額增加流轉(zhuǎn)費(fèi)。實(shí)際耕作人以農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，且流轉(zhuǎn)費(fèi)已有明確約定為由進(jìn)行抗辯。
二、法院處理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件面臨的困難
（一）案件受理上法律適用的困難
土地承包合同糾紛產(chǎn)生的原因較為復(fù)雜，有歷史遺留問題，有政策因素的影響，有的還涉及農(nóng)村基層民主政治問題等，使得這些糾紛游離于民事案件邊緣，是否可以民事案件受理，往往產(chǎn)生法律適用上的困難，其中外嫁女權(quán)益糾紛最為典型�？梢�，根據(jù)最高法院研究室的意見，對農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛，只要符合民事訴訟法規(guī)定的受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理。對于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置人員的安置補(bǔ)助費(fèi)，和地上附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，屬于人民法院受理民事案件的范圍，此類爭議人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。因承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。但集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益的，或者因結(jié)婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等權(quán)益的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調(diào)解；受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。但對于人民法院以民事訴訟還是行政訴訟的途徑受理此類案件，則未明確。
可以看出，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛是否作為民事案件受理的問題，我國法律規(guī)定不明確，而最高法院的司法解釋和答復(fù)之間存在一定程度的沖突。外嫁女權(quán)益糾紛很大程度上表現(xiàn)為村民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的收益分配糾紛，因此，法律和司法解釋對上述問題的不同規(guī)定無疑造成了人民法院在受理外嫁女權(quán)益糾紛問題上的困難。
（二）村民自治與法律規(guī)定的沖突
《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》確立了我國農(nóng)村基層組織實(shí)行村民自治的基本原則。但《憲法》作為國家根本大法，不可能對具體事項(xiàng)作明確規(guī)定�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的主要任務(wù)是界定國家、基層組織和村民之間的關(guān)系，除了一些概括性的規(guī)定外，沒有在國家法和村民自治之間劃出清晰的界限，也沒有在法律中規(guī)定村民自治的基本范圍，如具體哪些事項(xiàng)由國家規(guī)定，哪些事項(xiàng)屬于村民自治范疇，哪些事項(xiàng)的決定權(quán)應(yīng)該由村民保留，不受國家和村民集體的干涉等。對于村民自治是否存在逾越權(quán)限范圍，應(yīng)該怎么審查，如何督查糾正等，法律也沒有明確規(guī)定。因此，司法裁判不可避免地會(huì)面臨如何妥善解決村民自治與法律規(guī)定沖突的問題。
（三）政策與法律的沖突
法院裁判應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。但對于上述新類型農(nóng)村土地承包合同糾紛來講，情況則復(fù)雜許多，因?yàn)槠溟g往往涉及政策和法律沖突的問題。如《農(nóng)村土地承包法》第五條明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利�！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第五條規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。但目前廣東部分地區(qū)已由政府主導(dǎo)實(shí)行“股權(quán)固化”政策，固定后的股權(quán)“生不增、死不減”。這意味著實(shí)行股權(quán)固化后出生的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員至少在一段時(shí)期內(nèi)無法參與集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配，而享有股權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員因入學(xué)、參軍、出國、進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍工作等因素，即使已失去該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但其仍可享有集體經(jīng)濟(jì)的收益分配。這些政策與法律規(guī)定之間產(chǎn)生矛盾，也造成法院審判上的困難。
上述問題的存在，原因是多方面的。既有農(nóng)民群眾法制觀念淡薄的原因，又有基層組織民主程序不健全的因素，也有法律規(guī)定和政策不連貫、不協(xié)調(diào)的緣由，還有國家政策調(diào)整而導(dǎo)致法律適用上的困難等。因此，如何妥善協(xié)調(diào)處理這些關(guān)系，成為審判實(shí)踐面臨的一大問題。
三、審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件應(yīng)妥善處理的幾類關(guān)系
（一）正確處理依法公正審理和顧全社會(huì)大局的關(guān)系
基于農(nóng)村土地承包合同糾紛涉及面廣、影響大的特點(diǎn)，法院在審理此類案件中，既要嚴(yán)格依照《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定進(jìn)行處理，又要增強(qiáng)全局觀念和政治敏銳性，尊重歷史和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。既要注意維護(hù)集體利益，又要保障農(nóng)戶的權(quán)益得到有效救濟(jì)，做到合法性和靈活性的有機(jī)統(tǒng)一，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的最大化。要強(qiáng)化釋明和疏導(dǎo)力度，大力加強(qiáng)訴訟調(diào)解工作，努力化解案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，消除對立情緒，防止矛盾激化，努力做到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。
（二）正確處理民事審判與行政行為的關(guān)系
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