[ 王克先 ]——(2010-6-16) / 已閱20887次
論行政拘留制度的缺陷和完善
王克先
[摘要]當(dāng)前各地公安機(jī)關(guān)對(duì)一些酒醉駕車的違法行為人不準(zhǔn)其及時(shí)行使陳述和申辯、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟等權(quán)利，即處以行政拘留并立即送拘留所執(zhí)行。各地對(duì)醉酒后駕車人立即拘留，撇開社會(huì)原因的層面，與行政拘留制度的缺陷密不可分。由于法律規(guī)定的不完善，造成了實(shí)踐中行政拘留存在很多問題。缺少聽證程序、救濟(jì)途徑不完善是其中的主要原因。應(yīng)當(dāng)將行政拘留納入可以要求聽證的范圍并完善暫緩執(zhí)行拘留的規(guī)定。
[關(guān)鍵詞]行政拘留；缺陷；完善
一、從立即拘留說起。
當(dāng)前的立即拘留，是指公安機(jī)關(guān)對(duì)一些特定的違法行為主要是酒醉駕車，不準(zhǔn)違法行為人及時(shí)行使陳述和申辯、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟等權(quán)利，即處以行政拘留并立即送拘留所執(zhí)行。
如：北京2006年曾規(guī)定，國慶期間，如果司機(jī)每百毫升血液中酒精含量達(dá)到80毫克，立即拘留。有的地方規(guī)定無證駕駛，立即拘留！等等。
據(jù)報(bào)導(dǎo)，2008年12月29日晚，深圳市羅湖區(qū)交警大隊(duì)在翠竹田貝三路設(shè)卡查車。21時(shí)55分，一輛黃色小車快速轉(zhuǎn)彎通過路口。民警攔下這輛小車。駕車的是一名女司機(jī)馬某。酒精測(cè)試檢查，血液中的酒精含量 105mg/ml，交警在對(duì)醉酒駕車的女司機(jī)做了筆錄。隨后，馬某被送往拘留所。
現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)血，現(xiàn)場(chǎng)審批，現(xiàn)場(chǎng)拘留，無論酒后駕駛者再怎么說情都于事無補(bǔ)。2009年8月7日，溫州市各地交警開展統(tǒng)一行動(dòng)，全警上路，頂風(fēng)冒雨對(duì)酒后駕駛等嚴(yán)重交通違法行為進(jìn)行大規(guī)模突擊檢查，共查獲酒后駕駛185起，現(xiàn)場(chǎng)拘留了5名酒醉駕駛?cè)恕?br>
2010年03月12日《南方都市報(bào)》報(bào)導(dǎo)：前夜昨晨，廣州交警共查獲酒后駕駛37人，其中醉酒駕駛4人，目前4名醉駕者已全部被行政拘留。
此前也有立即拘留的規(guī)定：
如，《人民警察法》第十七條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制。
公安機(jī)關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取必要手段強(qiáng)行驅(qū)散，并對(duì)拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留。
公安部也曾于2000年4月5日下發(fā)了《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》，其中第十一條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件,可以根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況,依法采取下列強(qiáng)制性措施:
(一)發(fā)布命令或通告,責(zé)令圍觀人員立即離開現(xiàn)場(chǎng),責(zé)令聚眾組織者立即解散隊(duì)伍,責(zé)令聚集的人員在限定時(shí)間內(nèi)迅速疏散;
(二)對(duì)超過限定時(shí)間仍滯留現(xiàn)場(chǎng)的人員,可以使用必要的驅(qū)逐性或制服性警械強(qiáng)行驅(qū)散,但要盡量避免傷亡;
(三)對(duì)經(jīng)強(qiáng)行驅(qū)散仍拒不離去的人員或者進(jìn)行煽動(dòng)的人員,可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留;
(四)對(duì)正在進(jìn)行打砸搶燒的人員,應(yīng)當(dāng)立即制止并帶離現(xiàn)場(chǎng)或者予以拘留;
從上面二個(gè)法律和部門規(guī)章的規(guī)定內(nèi)容看，這里的立即拘留是縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)在處置突發(fā)事件時(shí)，對(duì)拒不服從人民警察命令的人員，所采取的帶離現(xiàn)場(chǎng)暫時(shí)剝奪其人身自由的措施。這種立即拘留不是對(duì)違法行為人的處罰，沒有拘留期限，作出決定時(shí)沒有嚴(yán)格的程序。其法律性質(zhì)，不是行政處罰，而是一種行政強(qiáng)制措施，與當(dāng)前的立即拘留在法律性質(zhì)上完全不同，本文不涉及。
二、行政拘留制度的缺陷。
對(duì)醉酒后駕車的拘留顯然屬于行政拘留。公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人處罰應(yīng)按《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定程序作出。但為什么各地會(huì)對(duì)醉酒后駕車的立即拘留？撇開社會(huì)原因的層面，與行政拘留制度的缺陷密不可分。
行政拘留是指法定的行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法律的人，在短期內(nèi)限制其人身自由的一種行政處罰。行政拘留是最嚴(yán)厲的一種行政處罰，通常適用于嚴(yán)重違反行政法律但不構(gòu)成犯罪，而警告、罰款不足以懲戒的違法行為。
《治安管理處罰法》關(guān)于行政拘留的直接規(guī)定就是下述幾個(gè)條文，其他條文只是對(duì)某種行政違法行為能否適用行政拘留的規(guī)定。
《治安管理處罰法》第十條規(guī)定，治安管理處罰的種類分為：（三）行政拘留。第十六條規(guī)定，有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不超過二十日。第二十一條規(guī)定，違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰：（一）已滿十四周歲不滿十六周歲的；（二）已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的； （三）七十周歲以上的；（四）懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的。
行政拘留是一種嚴(yán)厲的行政處罰，但因?yàn)樾姓辛舻南拗迫松碜杂蓵r(shí)間比較短，對(duì)公民權(quán)利影響較小，法學(xué)界對(duì)于行政拘留的研究不是很重視，更由于法律規(guī)定的不完善，造成了實(shí)踐中行政拘留存在很多問題。行政拘留直接處分了公民的人身自由權(quán)，而人身自由權(quán)是憲法規(guī)定的一種基本權(quán)利，因此《治安管理處罰法》對(duì)行政拘留簡要的規(guī)定帶來了很多問題。《治安管理處罰法》的問題主要反映在以下二個(gè)方面：
1、缺少聽證程序
行政拘留涉及到公民人身自由權(quán)的處分，那么以地公民適用行政拘留尤其應(yīng)該謹(jǐn)慎，并且應(yīng)給予公民充分的程序性救濟(jì)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)賦予行政相對(duì)人要求進(jìn)行聽證的權(quán)利。聽證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對(duì)人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。聽證已成為當(dāng)今世界各法制國家行政程序法的一項(xiàng)共同的、同時(shí)也是極其重要的制度。聽證體現(xiàn)了是國家機(jī)關(guān)對(duì)公民意見的尊重，是一種符合憲政思想的制度設(shè)計(jì)。
我國并不是沒有聽證制度。《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。當(dāng)時(shí)的《治安管理處罰條例》沒有聽證的規(guī)定，《行政處罰法》將行政拘留排斥在了可以要求聽證的范圍之外，而將一些輕微的處罰種類卻規(guī)定了相對(duì)人可以要求聽證，有些本末倒置。
繼《行政處罰法》（1996年10月1日起施行）之后的《治安管理處罰法》（2006年3月1日起施行）也沒有將這一缺陷彌補(bǔ)，《治安管理處罰法》第九十八條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽證。卻沒有將行政拘留納入可以要求聽證的范圍。
2、救濟(jì)途徑不完善。
因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)作出的拘留決定不一定正確，可能存在重大的錯(cuò)誤，即使沒有錯(cuò)誤，相對(duì)人也有權(quán)要求及時(shí)得到救濟(jì)。但是現(xiàn)行法律的規(guī)定不合理，導(dǎo)致了救濟(jì)途徑的堵塞。比如，《道路交通安全法》第九十一條規(guī)定，飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，處暫扣一個(gè)月以上三個(gè)月以下機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處二百元以上五百元以下罰款；醉酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門約束至酒醒，處十五日以下拘留和暫扣三個(gè)月以上六個(gè)月以下機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處五百元以上二千元以下罰款。而《車輛駕駛?cè)藛T血液、呼氣酒精含量閾值與檢驗(yàn)》規(guī)定，飲酒駕車是指車輛駕駛?cè)藛T血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的駕駛行為。醉酒駕車是指車輛駕駛?cè)藛T血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的駕駛行為。如果設(shè)想某人喝了酒剛好是在醉酒駕車的臨界點(diǎn)，就有可能將不應(yīng)該拘留的人拘留。
《治安管理處罰法》第一百零七條規(guī)定，被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規(guī)定條件的擔(dān)保人，或者按每日行政拘留二百元的標(biāo)準(zhǔn)交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行。
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百七十四條規(guī)定，被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，可以向作出行政拘留決定的公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)；口頭提出申請(qǐng)的，公安機(jī)關(guān)人民警察應(yīng)當(dāng)予以記錄，并由申請(qǐng)人簽名或者捺指印。被處罰人在行政拘留執(zhí)行期間，提出暫緩執(zhí)行行政拘留申請(qǐng)的，拘留所應(yīng)當(dāng)立即將申請(qǐng)轉(zhuǎn)交作出行政拘留決定的公安機(jī)關(guān)。
第一百七十五條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到被處罰人提出暫緩執(zhí)行行政拘留申請(qǐng)之時(shí)起二十四小時(shí)內(nèi)作出決定。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)，且被處罰人或者其近親屬提出符合條件的擔(dān)保人，或者按每日行政拘留二百元的標(biāo)準(zhǔn)交納保證金的，應(yīng)當(dāng)作出暫緩執(zhí)行行政拘留的決定；認(rèn)為不宜暫緩執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人。被處罰人已送達(dá)拘留所執(zhí)行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即將暫緩執(zhí)行行政拘留決定送達(dá)拘留所，拘留所應(yīng)當(dāng)立即釋放被處罰人。
第一百七十六條規(guī)定，有下列情形之一的，不宜暫緩執(zhí)行行政拘留：（一）被處罰人暫緩執(zhí)行行政拘留后可能逃跑的；（二）被處罰人還有其他違法犯罪嫌疑，正在被調(diào)查或者偵查的；（三）公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不宜暫緩執(zhí)行行政拘留的其他情形。
也就是說，法律把是否同意暫緩執(zhí)行的權(quán)力授予了公安機(jī)關(guān)，實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)為了維護(hù)其威信，是不會(huì)同意暫緩執(zhí)行的。有人甚至說，關(guān)錯(cuò)了大不了賠幾個(gè)錢。
而此前的《治安管理處罰條例》第四十條規(guī)定， 對(duì)治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，在申訴和訴訟期間原裁決繼續(xù)執(zhí)行。被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執(zhí)行。裁決被撤銷或者開始執(zhí)行時(shí)，依照規(guī)定退還保證金。這里的規(guī)定把裁決能否暫緩執(zhí)行的權(quán)利交給了被處罰人，只要被處罰人對(duì)治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，且能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)說這個(gè)規(guī)定充分的保護(hù)了被處罰人的合法權(quán)益。
有人還提出了行政拘留制度缺乏制約機(jī)制，立法將行政拘留的決定權(quán)完全賦予了公安機(jī)關(guān)，在行政拘留決定作出之前，法院和檢察院并不能參與其中，其一些流程均由公安機(jī)關(guān)獨(dú)自完成。這是與憲政原則和法治原則是相違背的。筆者覺得這一問題比較復(fù)雜，要徹底解決是時(shí)過早。
三、完善我國行政拘留制度的建議。
針對(duì)行政拘留制度中存在的種種問題，筆者認(rèn)為有必要完善，現(xiàn)階段可以先從以下二個(gè)方面入手：
1、在《治安管理處罰法》中規(guī)定將行政拘留納入可以要求聽證的范圍。
具體可以考慮作出這樣的規(guī)定：公安機(jī)關(guān)作出行政拘留、吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽證。
2、在《治安管理處罰法》中完善暫緩執(zhí)行行政拘留的規(guī)定。
具體可以考慮作出這樣的規(guī)定：被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規(guī)定條件的擔(dān)保人，或者按每日行政拘留二百元的標(biāo)準(zhǔn)交納保證金，在復(fù)議和訴訟期間，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行。
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