[ 洪碧華 ]——(2010-5-27) / 已閱18348次
三、完善我市土地流轉(zhuǎn)的對策思考
土地流轉(zhuǎn)是一個經(jīng)濟現(xiàn)象，必須符合經(jīng)濟規(guī)律,按照市場規(guī)律辦事。同時，土地流轉(zhuǎn)市場不同于一般的商品交易市場，是一種特殊市場，兩者有著重大區(qū)別。所以必須立足實際，因地制宜，準確把握農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的總體要求和基本原則，采取積極措施，進一步推進和完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
（一）總體要求。健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的總體要求：明確流轉(zhuǎn)主體，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，健全流轉(zhuǎn)機制，優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。明確流轉(zhuǎn)主體的核心是依法明確和充分尊重保障承包農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)主體地位。規(guī)范流轉(zhuǎn)行為的重點是要求流轉(zhuǎn)按照依法自愿有償和“三個不得”等法律政策規(guī)定進行。健全流轉(zhuǎn)機制的重點是推動形成有利于流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)信息搜集發(fā)布機制、流轉(zhuǎn)價格形成機制、流轉(zhuǎn)利益協(xié)調(diào)保護機制和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制。優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境的重點是營造良好的流轉(zhuǎn)政策環(huán)境、完善流轉(zhuǎn)社會化服務和不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等。
（二）基本原則。黨的十七屆三中全會指出：完善農(nóng)村土地管理制度必須按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的原則進行。由于土地流轉(zhuǎn)是資源的優(yōu)化配置的一種形式，既要按照國家的政策要求，又要遵循資源配置的市場經(jīng)濟規(guī)律，因此，我們認為在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中，要把握以下基本原則。
第一，產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民自愿的原則。中央一再強調(diào)，土地是農(nóng)業(yè)中最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生產(chǎn)與生活賴以存在的基礎。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)主體，我們對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效果和效率的評價，關鍵取決于農(nóng)民是否滿意。因此，實踐中要進一步落實和保護農(nóng)民的土地承包權(quán)益，依法明確流轉(zhuǎn)主體，強化承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，堅持“農(nóng)民自愿”的原則。絕不可以用強制的辦法迫使農(nóng)民離開土地，要防止不顧農(nóng)民意愿，片面追求土地流轉(zhuǎn)速度的傾向。
第二，節(jié)約集約、積極穩(wěn)妥的原則。就是要堅持土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移進程相適應的原則。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方土地流轉(zhuǎn)的比例較高，經(jīng)濟發(fā)展較弱的地方土地流轉(zhuǎn)的比例較低。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程同時也是農(nóng)村城市化的過程，是一個農(nóng)業(yè)比重不斷減少、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重不斷提高的過程。農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)主要受兩個方面因素制約，一是要有合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，二是要有農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的就業(yè)空間。在一定意義上說，即使具備了合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度，但沒有農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的空間，也無法完成土地的流轉(zhuǎn)；即使以強制方式實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，也會以農(nóng)民流離失所和社會動蕩為代價。推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須以經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移為前提。所以，要從當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，按照節(jié)約集約、嚴格管理的要求建立合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。
第三，堅持用途管制、嚴格管理的原則。土地、空氣和海洋一樣，都屬于國家不可再生的戰(zhàn)略資源。我國是世界上人均耕地資源最少的國家之一，伴隨著工業(yè)化和城市化的進程，耕地數(shù)量不可逆轉(zhuǎn)地要發(fā)生減少的趨勢。如何控制我國耕地減少的趨勢，是保證未來我國糧食安全的一個重要問題。十七屆三中全會強調(diào)：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”在實踐中對流轉(zhuǎn)出來的土地如何確保不改變用途，直接關系到耕地保護制度的落實和能否守住十八億畝耕地底線，這是衡量土地流轉(zhuǎn)工作成敗與否的關鍵。
（三）具體對策。根據(jù)中央的精神，結(jié)合我市的實際，我們建議，從以下六個方面完善和推動土地流轉(zhuǎn)：
1、加強宣傳，提高思想認識。要充分利用報刊、電視、廣播等各種新聞媒體,通過會議、宣傳告示、發(fā)放小冊子和政策問答及咨詢等多種形式，廣泛宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》以及中共中央《關于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》等法律與政策，提高群眾思想認識和法制觀念，做到家喻戶曉，使大家知法、懂法、用法。要讓群眾真正了解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，流轉(zhuǎn)的方式，流轉(zhuǎn)期限及流轉(zhuǎn)費用等內(nèi)容，知曉土地流轉(zhuǎn)程序及操作規(guī)程，依法流轉(zhuǎn)、合理流轉(zhuǎn)，確保自身利益不受損害，盡量減少不必要的麻煩。要以政策服務為中心，營造良好流轉(zhuǎn)氛圍，解除群眾思想疑慮，轉(zhuǎn)變觀念，認識土地流轉(zhuǎn)的重要意義。樹立土地流轉(zhuǎn)的典型, 用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實實在在的效果，從而放心流轉(zhuǎn)。要加強領導，組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)村有關人員的業(yè)務培訓，提高其政策法律水平、業(yè)務素質(zhì)和工作能力，更加有利于依法處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，協(xié)調(diào)解決流轉(zhuǎn)中的矛盾和糾紛。
2、增加投入，加快基礎設施建設。實施農(nóng)業(yè)基礎設施建設，不但可以增強農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，同時，也是推進農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營前提條件。因此，必須以實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理項目為重點，加快中低產(chǎn)田改造、大型商品糧基地建設、重點水庫建設、低洼易澇地治理、骨干河道治理、灌區(qū)建設、植保工程、農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)村道路等項目建設，創(chuàng)造條件，促進土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。
3、構(gòu)建平臺，實現(xiàn)供需對接。探索建立以村級組織為主體的縣、鎮(zhèn)、村三級土地流轉(zhuǎn)綜合服務平臺，并形成長效機制。縣級建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務中心，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢等服務工作。引導村級成立土地流轉(zhuǎn)合作社，接收農(nóng)戶申請托管的土地，合理利用撂荒地，由合作社進行規(guī)模種植或通過縣鄉(xiāng)調(diào)劑和網(wǎng)上招租等形式，把土地流轉(zhuǎn)出去，解決“我想轉(zhuǎn)包，誰要”和“我想承包，誰有”的土地使用供求矛盾問題，使土地流轉(zhuǎn)進入有序的市場化軌道。
4、培育主體，規(guī)范流轉(zhuǎn)服務。首先，在扶持一批典型合作社和經(jīng)營大戶，提高他們在土地流轉(zhuǎn)上的積極性和主動性的基礎上。其次，加快中介組織培育，建立一批服務規(guī)范的流轉(zhuǎn)中介組織，支持他們從事與土地流轉(zhuǎn)相關的信息收集、整理、推介、政策咨詢和信用擔保，開展土地資產(chǎn)評估、物資供應服務等。再次，出臺土地流轉(zhuǎn)中介組織管理辦法，加強監(jiān)管，規(guī)范土地中介服務，維護公開、公平、公正的競爭秩序，促進土地有有序流轉(zhuǎn)。
5、健全機制，逐步規(guī)范管理。要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，逐步建立健全土地流轉(zhuǎn)機制。一方面，要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同, 以轉(zhuǎn)包、出租、入股形式流轉(zhuǎn)土地的實行備案制度；以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地的實行登記制度。土地流轉(zhuǎn)合同文本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管機構(gòu)免費向農(nóng)民提供。另一方面，要強化管理服務機構(gòu)建設。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管機構(gòu)，強化縣（市、區(qū)）土地承包仲裁機構(gòu)職能，妥善解決人員編制、工作經(jīng)費等具體問題，使其切實負起土地承包、土地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)查處理以及檔案管理的職能。
6、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善農(nóng)村社保體系。加大財政對農(nóng)村社會保障的投入力度，探索建立以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等為主的農(nóng)村社會保障體系，重點解決60歲以上和已經(jīng)喪失勞動能力人員的社會保障問題。創(chuàng)造城鄉(xiāng)公平的就業(yè)環(huán)境，加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓，解決好進城農(nóng)民子女的就學、就業(yè)等難題，解除他們的后顧之憂。逐步弱化土地的社會保障功能，讓農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
總之，要進一步完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策，加快經(jīng)營機制創(chuàng)新，探索切合實際的流轉(zhuǎn)模式，提高集約化水平，增加各級財力對土地流轉(zhuǎn)的投入支持，構(gòu)筑服務平臺，注重維護農(nóng)民的合法權(quán)益，積極穩(wěn)妥地推進我市的土地流轉(zhuǎn)，建設又好又快的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
（課題指導：王耀泉，課題負責人：洪亞勇，課題組成員：福建漳州市委黨校洪碧華、方賜德；漳州市農(nóng)辦黃志堅、蔡文盛、陳永貴、陳盧亮）
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