[ 鄭書宏 盧宇 ]——(2010-3-30) / 已閱10235次
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(征求意見(jiàn)稿)的建議（一）－關(guān)于征收決定的生效時(shí)間的確定
鄭書宏 盧宇
2010年1月29日，國(guó)務(wù)院法制辦向社會(huì)公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(征求意見(jiàn)稿)（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”），并就該條例的完善征求社會(huì)意見(jiàn)。該征求意見(jiàn)稿第二十條第二款規(guī)定，被征收房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格不得低于征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格。而征求意見(jiàn)稿并沒(méi)有明確如何確定決定生效日。筆者認(rèn)為，條例中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定確定該決定生效的具體條件。
一、確定征收決定生效時(shí)間的意義
1、確定物權(quán)變動(dòng)時(shí)間
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第二十八條規(guī)定，因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力。根據(jù)該條規(guī)定，一旦征收決定生效，則被征收標(biāo)的的所有權(quán)就直接的發(fā)生變化。若無(wú)判定該征收決定的生效時(shí)間的標(biāo)準(zhǔn)，原權(quán)利人所有權(quán)消滅的時(shí)間就無(wú)法確定，由此易導(dǎo)致權(quán)利人及其他利害關(guān)系人在繼承、房屋買賣以及物業(yè)管理等領(lǐng)域的糾紛。以買賣為例：征求意見(jiàn)稿第十一條并沒(méi)有規(guī)定征收范圍公告后房屋不得買賣（且規(guī)定不得買賣也不合法），在征收范圍公告后原所有權(quán)人可能在征收決定做出或者征收決定公告后將房屋出賣。如不能確定征收生效的時(shí)間，則無(wú)法認(rèn)定其買賣合同的效力，從而影響交易的安全和對(duì)買受人權(quán)利的保護(hù)不周。
2、確定市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格
征求意見(jiàn)稿第二十條第二款規(guī)定：被征收房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范和有關(guān)規(guī)定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格。從2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，各地因拆遷引發(fā)的糾紛，絕大多數(shù)均因補(bǔ)償金額不一致而發(fā)。前車之鑒，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》應(yīng)當(dāng)完善立法以盡量避免在此問(wèn)題上導(dǎo)致糾紛發(fā)生。若按照草案第二十條第二款規(guī)定，且未明確規(guī)征收決定生效日期的情況下，無(wú)疑給確定補(bǔ)償價(jià)格又增加了難度，從而導(dǎo)致糾紛發(fā)生。
二、對(duì)具體行政行為生效時(shí)間的考察
具體行政行為，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織、或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。就具體行政行為生效時(shí)間的確定，目前有以下幾種方式：
1、告知之時(shí)生效。即行政行為的效力在告知行政相對(duì)人之時(shí)發(fā)生。目前，各國(guó)的立法例有：《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法（1997年）》第43條第1項(xiàng)規(guī)定：“行政行為以對(duì)相對(duì)人或涉及的人通知的時(shí)刻開(kāi)始生效。行政行為內(nèi)容的有效以通知為準(zhǔn)�！薄俄n國(guó)行政程序法（1996年）》第15條第1項(xiàng)，《荷蘭國(guó)基本行政法典（1994年）》（行政程序法部分）第三章第40、41條等。同時(shí)，雖然有的國(guó)家在法律上規(guī)定行政行為自作出之日起發(fā)生效力，但實(shí)際上仍然是以告知之時(shí)為生效時(shí)間的（見(jiàn)：應(yīng)松年：比較行政程序法[M] 北京：中國(guó)法制出版社，1999。）[1]。另外，國(guó)外判例也支持了以告知之時(shí)作為具體行政行為生效時(shí)間，如：日本最高法院于昭和29年8月24日和昭和57年7月15日的判決，都確認(rèn)了這一生效制度（見(jiàn)：[日]鹽野宏：行政法[M] 楊建順 北京：法律出版社，1999。）[2]。然而，告知生效卻面臨理論障礙。行政行為生效后，即具有先定力、公定力、確定力和執(zhí)行力。假設(shè)，行政主體作出某行政行為后告知了相對(duì)人，該行政行為即生效，行政主體可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。這對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)確是不周到的。
2、附款規(guī)定之時(shí)生效。即為行政行為附款中所定法律事實(shí)發(fā)生或者規(guī)定的時(shí)間屆至之時(shí)。法律事實(shí)的發(fā)生，有時(shí)是事先能夠確定或預(yù)定的，有時(shí)則是事先無(wú)法完全預(yù)定的。例如，《湖北省物價(jià)局關(guān)于角鯊烯膠丸、龍珠軟膏、小兒廣樸止瀉口服液等藥品價(jià)格的批復(fù)》規(guī)定：“以上價(jià)格從1999年9月30日起執(zhí)行”（見(jiàn)： 中華人民共和國(guó)物價(jià)公報(bào)（湖北版），1999，（11）。） �！逗笔∥飪r(jià)局關(guān)于<愛(ài)情婚姻家庭>等雜志定價(jià)的批復(fù)》規(guī)定：“上述定價(jià)從2000年第一期起執(zhí)行” （見(jiàn)： 中華人民共和國(guó)物價(jià)公報(bào)（湖北版），1999，（11）。 。
3、受領(lǐng)之時(shí)生效。即，是指行政行為須為相對(duì)方受領(lǐng)，才開(kāi)始生效。而受領(lǐng)是指行政機(jī)關(guān)將行政行為告知相對(duì)方，并為相對(duì)方所接受。但是對(duì)于受領(lǐng)卻有不同理解：第一種理解是，受領(lǐng)是指行政行為的“內(nèi)容已被置于相對(duì)人可得而知之狀態(tài)”，也就是知悉。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張載宇對(duì)此解釋說(shuō)：“在口頭告知時(shí)，告知即為受領(lǐng)；以文書告知時(shí)，文書交付時(shí)已為受領(lǐng)；對(duì)不在一地之相對(duì)人為文書送達(dá)，以文書送達(dá)于相對(duì)人之住所或居所為已受領(lǐng)；如相對(duì)人住所居所均不明，或其人數(shù)過(guò)多，無(wú)從使其受領(lǐng)時(shí)，得以公告或揭示而為告知，其處分自公告或揭示時(shí)即生效力；至于對(duì)無(wú)特別相對(duì)人的處分，或?qū)τ诙鄶?shù)不特定人的處分，如道路通行的禁止，則不須送達(dá)經(jīng)其受領(lǐng)，僅以公告方式，即可發(fā)生效力。”（見(jiàn)：張載宇：行政法要論[M] 臺(tái)灣：臺(tái)灣省漢林出版社，1977。） 如果以知悉來(lái)解釋受領(lǐng)，那么告知或知悉與受領(lǐng)并沒(méi)有什么區(qū)別，二者完全可以合二為一，單獨(dú)將受領(lǐng)作為行政行為的單獨(dú)的生效形式并沒(méi)有實(shí)際意義。第二種理解是，將受領(lǐng)理解為相對(duì)人對(duì)行政行為的接受、同意。也就是說(shuō)，只有經(jīng)相對(duì)人接受或同意后行政行為才能發(fā)生法律效力，相對(duì)人拒絕接受或同意的行政行為不能發(fā)生法律效力。然而，這種理解確是與行政行為的先定力、公定力、確定力和執(zhí)行力相抵觸，在現(xiàn)實(shí)中也不太可能。那也由此可見(jiàn)，在存在告知生效規(guī)則的前提下，受領(lǐng)生效規(guī)則是沒(méi)有意義的。
4、即時(shí)生效。即行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對(duì)相對(duì)方立即生效。目前，國(guó)外的立法例主要有：《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法（1992年）》第57條第1項(xiàng)規(guī)定：“受行政法約束的公共行政機(jī)關(guān)的行為自作出之日起即為有效并產(chǎn)生效力，除非另有規(guī)定。”《葡萄牙行政程序法典（1996年）》第127條，《澳門行政程序法（1994年）》第109條也規(guī)定，行政行為自作出之日起生效。但是，從法理和立法來(lái)看，作出即生效多有不妥之處：首先，作出即生效而不需告知相對(duì)人在實(shí)踐中是很難的。原因在于，做出的決定要確實(shí)執(zhí)行不得不告知相對(duì)人。其次，行政行為生效應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，而在我國(guó)法律上，我們找不到不經(jīng)告知就可以立即執(zhí)行的規(guī)定。第三，不經(jīng)告知就發(fā)生法律效力，不符合法治的要求。行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序，不經(jīng)當(dāng)事人知曉就生效且具有強(qiáng)制力，顯然剝奪了當(dāng)事人的知情權(quán)和申辯權(quán)。
三、征收決定的生效時(shí)間確定
根據(jù)前文“對(duì)具體行政行為生效時(shí)間的考察”，我們現(xiàn)在可以假設(shè)確定征收決定生效的時(shí)間為：作出之日起生效、公告（告知）之日起生效、送到被征收人之時(shí)生效或者在征收決定中確定生效的條件或者時(shí)間。
對(duì)于以作出之日起生效、公告（告知）之日起生效和送到被征收人之時(shí)生效而言，我們認(rèn)為不可取。除前文原因外，還有一個(gè)原因值得注意，即：征求意見(jiàn)稿第14條同時(shí)規(guī)定了征收決定應(yīng)當(dāng)告知被征收人行政復(fù)議以及行政訴訟等權(quán)利，倘若作出即生效，該生效的行政決定的確定里和執(zhí)行力就與該14條發(fā)生矛盾，也就是說(shuō)該決定的確定力和執(zhí)行力是軟的。因此，最好的方式還是以在征收決定中確定生效的條件或者時(shí)間方式來(lái)確定征收決定的生效時(shí)間。當(dāng)然，在選擇該方案后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法、行政復(fù)議法以及本征求意見(jiàn)稿的第十四條等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行必要的調(diào)整。即，在國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例中明確規(guī)定被征收人在公告征收決定后不提起訴訟也不申請(qǐng)復(fù)議的，決定生效。而在發(fā)布公告中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法和行政復(fù)議法的規(guī)定，明確告知公告之日起六十之日內(nèi)有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議或者在三個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟。
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四川君合律師事務(wù)所 鄭書宏 盧宇
