[ 于朝 ]——(2002-8-8) / 已閱18862次
檢察機關(guān)“初查制度”探究
于朝
初查制度，是檢察機關(guān)制定的在自行偵查案件的立案前都必需進行初查，確認有犯罪事實后再立案的一種辦案制度。初查，過去也稱預(yù)查，是近十幾年檢察立案的必經(jīng)程序。這里需要說明的是，司法實踐中，為了確定管轄分工或舉報材料的某些內(nèi)容（如案發(fā)單位和嫌疑人是否存在等），需要到有關(guān)單位了解情況。但這類活動的目的不是為了確認犯罪嫌疑人是否實施了犯罪，因而本文所討論的初查制度問題無關(guān)。
一、初查制度的提出和形成
檢察機關(guān)是于８０年代中期開始進行自偵案件的初查活動的。產(chǎn)生這一活動背景，主要是基于對刑事立案的誤解和對客觀環(huán)境變化的不適應(yīng)。
首先，檢察機關(guān)開始進行自偵案件的客觀條件導(dǎo)致了檢察機關(guān)對立案標準的誤解。
７０年代末，我國頒布的刑事訴訟法，要求對控告、舉報和自首材料進行審查后，認為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任的應(yīng)當立案。法律規(guī)定的立案標準是“主觀標準”立案時檢察機關(guān)通過對立案材料的審查，“主觀”上認為有犯罪事實存在即應(yīng)當立案。至于客觀上是否發(fā)生了犯罪，是誰犯罪，應(yīng)當通過偵查解決[注1]。我國檢察機關(guān)在８０年代初開始直接受理偵查經(jīng)濟罪案時，立案材料通常是由發(fā)案單位通過調(diào)查取得并提供的，且已能證明有犯罪事實存在，需要追究刑事責(zé)任。檢察機關(guān)通過審查材料即行立案并直接進入預(yù)審。接受舉報時已具備相當?shù)姆缸镒C據(jù)，是這一時期經(jīng)濟罪案立案工作的一個突出特點。由于立案前已有足夠的證據(jù)證明有犯罪事實存在，逐漸使檢察機關(guān)對立法原義產(chǎn)生了誤解認為只有客觀上實際存在犯罪事實才能立案。但是，８０年代中期以后，檢察機關(guān)受理經(jīng)濟罪案的線索來源發(fā)生了重大變化：一是，在辦案中發(fā)現(xiàn)犯罪事實或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案線索來源的首位，由于在辦案中即可查明線索，確認犯罪，更加強化的對立案必需客觀存在犯罪事實的觀念；二是，線索不清的舉報、匿名舉報也開始增多，根據(jù)這類線索進行立案，顯然是缺少了以往發(fā)案單位在移交線索前的查證過程。檢察機關(guān)為了解決立案后的“撤案”問題，提出了“提高立案質(zhì)量，把好立案關(guān)”的口號，一定要確認有犯罪事實存在才能立案。對舉報、檢舉和自首的材料所反映的問題進行立案前的調(diào)查初查，待查明有犯罪事實后才能研究立案。
其次，檢察機關(guān)管轄的自偵案件的特點導(dǎo)致了檢察機關(guān)對刑事立案對象的誤解。
刑事立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內(nèi)容的訴訟活動。立案的對象應(yīng)當是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機關(guān)管轄的自偵案件通常為職務(wù)犯罪或與職務(wù)有關(guān)的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務(wù)有關(guān)，是檢察機關(guān)管轄的自偵案件一大特點。這一特點導(dǎo)致檢察機關(guān)對刑事立案對象的的誤解，即認為檢察機關(guān)立案的對象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在檢察機關(guān)的《立案決定書》及有關(guān)偵查材料中常見的“對×××進行立案偵查”，便是這一誤解的體現(xiàn)。因存在這一誤解，往往即使舉報材料已證實客觀上發(fā)生了犯罪事實[注2]，也不能通過立案偵破案件，卻仍需要通過案前調(diào)查，確認犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動產(chǎn)生的另一個原因。
初查制度的提出，最早見于１９８６年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序（試行）》。該文件第六條三項規(guī)定“經(jīng)審查認為控告、檢舉的犯罪事實不清，需要補充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補充材料，人民檢察院也可以派人直接調(diào)查，或者配合有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)查”。這是檢察機關(guān)首次對有關(guān)初查問題作出規(guī)定，也是近十幾年來對自偵案件進行初查的制度依據(jù)。但從這一規(guī)定的內(nèi)容不難看出，傳統(tǒng)的辦案模式及立案觀念對立案制度的影響。
１９９６年刑事訴訟法修改后，高檢院起草了《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規(guī)則（試行）》。該規(guī)則前幾稿中尚規(guī)定在必要的時候可以進行初查，但最后定稿時即明確將初查規(guī)定為立案的一個環(huán)節(jié)，且具體規(guī)定了初查的程序。這標志的初查制度的正式確立。
初查制度被正式確立，還有一個重要的背景是：由于各種原因，檢察機關(guān)在８０年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產(chǎn)生的一個明顯惡果是導(dǎo)致了自偵案件偵查工作質(zhì)量的下降，如：不應(yīng)當立案的立了案；本可以偵破的案件偵破不了；本可以辦出大案的僅夠立案標準即結(jié)案。這些問題出現(xiàn)表現(xiàn)在辦案結(jié)果上就是立案數(shù)與起訴數(shù)之間具有較大的差額。這一現(xiàn)象在９０年代逐漸引起了全國人民代表的注意，進而產(chǎn)生了強烈反映。檢察機關(guān)的一些同志將人民代表的這些反映歸結(jié)為立案質(zhì)量不高所至，因而反復(fù)強調(diào)立案前要搞好初查，并最終將初查規(guī)定為立案制度之一。
二、初查制度的違法性
只要查一下刑事訴訟法有關(guān)立案的規(guī)定就不難發(fā)現(xiàn)，初查是沒有法律依據(jù)的。
這里首先需要闡明的是，刑事訴訟法在立案規(guī)范中為何未規(guī)定初查制度。筆者認為：
第一，刑事訴訟法未規(guī)定初查制度，是與刑事訴訟法的任務(wù)有關(guān)。根據(jù)刑事訴訟法第二條規(guī)定，保證準確、及時地查明犯罪事實，是該法的任務(wù)之一。而初查的任務(wù)則是確認有無犯罪事實，即查明犯罪事實，這與刑事訴訟法規(guī)定的刑事偵查的任務(wù)是相同的。因此，如果刑事訴訟法規(guī)定了初查（且通過初查已可以查明犯罪事實），整個刑事訴訟法中有關(guān)偵查的規(guī)定也就失去了必要。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，立案是進行偵查的前提，只有立案以后，檢察機關(guān)、公安機關(guān)才能實施“依照法律進行的進行“專門調(diào)查工作和有關(guān)的強制性措施”[注4]。根據(jù)這一立法思想，刑事訴訟法不可能規(guī)定也不會允許在立案前進行刑事訴訟活動初查。
第二，刑事訴訟法未規(guī)定初查制度，是與刑事偵查的工作規(guī)律有關(guān)。刑事偵查的基本活動過程是：立案→偵破→預(yù)審→偵查終結(jié)。實際工作中，除偵查機關(guān)直接發(fā)現(xiàn)的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件（含作案人在發(fā)案前自首的）都需要經(jīng)過上述偵查過程。這里有一個如何認識法律規(guī)定的事實（證據(jù)）標準問題。我國刑事訴訟法對此作了科學(xué)的規(guī)定。①只要“認為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任”[注5]，即應(yīng)當立案偵破；②對“經(jīng)過偵查，對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件，應(yīng)當進行預(yù)審”[注6]；③偵查終結(jié)時“應(yīng)當做到犯罪事實清楚，證據(jù)確鑿、充分”[注7]。刑事訴訟法的上述規(guī)定概括起來就是，立案時，偵查機關(guān)對案件事實的確認允許是主觀的，即實際是否發(fā)生了犯罪不影響立案與偵破，筆者稱其謂“主觀標準”；預(yù)審時，必需要有證據(jù)證明有犯罪事實，此時也只是要求有一定的證據(jù)證明發(fā)生了犯罪，但還需要通過預(yù)審“對收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以核實”[注8]，筆者稱其謂“準客觀標準”；偵查終結(jié)時，則必須做到犯罪事實清楚，證據(jù)確鑿、充分，筆者稱其謂“客觀標準”。達到“客觀標準”是整個偵查活動的結(jié)果。但制定初查制度的目的，則是在立案時即達到“客觀標準”，這顯然是違反偵查工作規(guī)律的。因此，刑事訴訟法不可能規(guī)定初查制度。
從上述論述可以明確，從依法治國和科學(xué)訴訟的角度看，刑事訴訟法不能也不會制定初查制度。而高檢院制定的初查制度，其違法性就在于允許進行訴前調(diào)查，即非法進行偵查活動。
檢察機關(guān)的有些同志認為，刑事訴訟法的立法者在制定立案法規(guī)時，未考慮到檢察機關(guān)自偵案件具有作案隱蔽性和舉報不確定性的特點。未規(guī)定初查制度是立法上的疏漏。這一認識的偏差之處在于，持這一觀點的同志沒有實際研究一下刑事案件的偵查規(guī)律。事實上，從刑法規(guī)定的犯罪類型看，大部分刑事案件都會出現(xiàn)隱蔽作案和舉報不確定（甚至錯報）的情形。
也有的同志認為，初查是有法律依據(jù)的。這些同志引用刑事訴訟法第８６條“對于報案、控告、舉報和自首的材料，應(yīng)當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任的時候，應(yīng)當立案”中的“審查”一詞作為初查的法律依據(jù)。強調(diào)漢語中的“審查”一詞包括“調(diào)查”的意思，進而說明刑事訴訟法是允許進行初查的。筆者認為，這一解釋有些牽強附會。首先，從語法上講，８６條規(guī)定的“審查”對象是“材料”，而不是“事實和證據(jù)”。其次，刑事訴訟法并未規(guī)定審查所可以采取的“調(diào)查”手段。
上述看法和觀念的存在，也是建立初查制度的一種理論依據(jù)。如果不加以糾正，即是高檢院將來取消了初查制度，也勢必會影響刑事訴訟法的貫徹執(zhí)行。
三、初查制度的危害性
無論是從法理還是從僅十幾年的訴訟實踐看，初查制度的實施對正確地實施刑事訴訟法已產(chǎn)生了實際的危害后果。
第一，采用初查制度必導(dǎo)致違法訴訟，使檢察機關(guān)的“嚴格執(zhí)法”成為一句空話。這主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，初查會導(dǎo)致偵查手段的濫用。偵查人員進行“初查”時，不采用偵查手段是無法獲取證據(jù)的。為了獲取證據(jù)，偵查人員必需采用相應(yīng)的偵查手段（如詢問證人、檢查帳目、訊問犯罪嫌疑人等）進行調(diào)查，這必然導(dǎo)致偵查手段的非法使用；其次，許多通過初查取得的證據(jù)，在立案后已無法獲取，檢察機關(guān)在起訴時只能使用這些通過非訴訟程序獲取的證據(jù)，導(dǎo)致使用不合法的證據(jù)進行訴訟。
第二，采用初查制度會影響偵查工作的正常進行。司法實踐中，由于初查缺乏法定的調(diào)查手段，對偵查工作直接產(chǎn)生了不理影響。一是，在調(diào)查中遇有反偵查活動時，往往束手無策，致使案件因查不透而出現(xiàn)“夾生”，待立案后已無法糾正，這是一些案件查不明，訴不出的原因之一。二是，目前的初查制度中為防止對檢察機關(guān)帶來不利影響，規(guī)定了一些不得采用“調(diào)查”手段，但許多案件必須采取相應(yīng)的偵查措施才能查明犯罪事實，遇有這類情形時，往往會出現(xiàn)查不透的情況，而犯罪事實查不透又不能“立案”，致使一些犯罪案件被迫放棄偵查，造成犯罪分子逃脫刑事責(zé)任的追究。
第三，初查會導(dǎo)致偵查工作失去相應(yīng)的監(jiān)督。按照刑事訴訟法規(guī)定的偵查程序，通過立案偵破階段，可能出現(xiàn)兩種結(jié)果，一是通過偵查，查明有證據(jù)證明有犯罪事實，應(yīng)當進入預(yù)審；二是通過偵查查明沒有犯罪事實，或因客觀條件的限制無法收集有罪證據(jù)，不能進行預(yù)審，而應(yīng)當取消案件。檢察機關(guān)經(jīng)過十幾年的探索，制定了一整套取消案件的監(jiān)督程序。但由于初查是將偵破工作置于了立案之前，因此，對應(yīng)當通過作取消案件的處理的情形，即通過不立案解決，致使取消案件的訴訟過程失去了程序上的監(jiān)督。不立案成為辦案人員或個別領(lǐng)導(dǎo)干部處理“不好查”案件的法寶，是導(dǎo)致有案不立，甚至利用案件進行非法交易的重要因素。
總之，初查制度的建立和實施，已經(jīng)對檢察機關(guān)的執(zhí)法形象和實際執(zhí)法水平造成了危害。在中央一再強調(diào)依法治國的今天，已到了非取消不可的程度。
四、取消初查制度需要解決的幾個問題
初查制度在檢察機關(guān)已經(jīng)實際實施了十幾年，現(xiàn)在取消這一制度阻力是可想而知的。筆者認為在取消這一制度時，需要解決好以下幾個問題：
一是，轉(zhuǎn)變刑事立案觀念。多年來，由于對立案標準理解上的偏差，導(dǎo)致了檢察人員在立案觀念上的一些錯誤認識，這是產(chǎn)生初查制度的主觀原因。因此，取消初查制度的首要問題是轉(zhuǎn)變檢察人員的刑事立案觀念。首先，應(yīng)當正確理解刑事訴訟法規(guī)定的立案標準是“主觀標準”，而不是客觀標準，通過這一觀念的轉(zhuǎn)變，使的初查制度成為“沒有必要”。其次，應(yīng)當樹立先立后查，依法辦案的觀念，即將立案作為刑事調(diào)查的必要前提。司法實踐中，檢察機關(guān)也不是對所有的舉報線索均進行初查，在實際工作中，也是認為可能存在犯罪需要追究刑事責(zé)任的，才進行初查。實際上絕大部分案件的進行初查時，已達到了法定的立案標準。第三，應(yīng)當樹立因事立案的觀念。無須待確認犯罪嫌疑人后才能立案。
二是，轉(zhuǎn)變偵查觀念，改進偵查制度。在討論初查的必要性時，檢察機關(guān)的大部分領(lǐng)導(dǎo)同志都擔(dān)心放開立案，會導(dǎo)致對當事人的非法侵害。建立“初查”制度的原意就是為了提高預(yù)審的準確性，防止因隨意采用傳喚措施而給當事人、社會和檢察機關(guān)帶來不利的影響。但現(xiàn)實是，由于“初查”制度的建立沒有法律依據(jù)，因而對采取何種手段進行初查的問題有關(guān)部門不能依法作出具體的規(guī)定，所以“初查”制度的建立不僅沒有達到預(yù)想的結(jié)果，反而帶來了許多新的問題，例如，初查中證人作偽證時不能依法處置；犯罪嫌疑人不供時無法采取強制措施；有關(guān)單位拒絕查帳時無法強制進行查帳；初查中所獲取的證據(jù)無法在法庭上運用；甚至個別案件在出現(xiàn)已經(jīng)查明應(yīng)當追究刑事責(zé)任的事件而立案的情形時，上級檢察機關(guān)無法監(jiān)督等等。實際上，初查本身就是一種非法訴訟行為。檢察機關(guān)采用這一非法訴訟方法來制止辦案中的其他違法行為，是一種消極的方法。積極的方法應(yīng)當是根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，建立健全偵查制度，用合法的辦案制度來約束違法的辦案行為。在這方面，高檢院及各級檢察機關(guān)目前亟需制定的偵查制度主要是案件偵破制度。筆者認為案件偵破制度至少應(yīng)當包括：①秘密偵破制度。除犯罪嫌疑人自首的情形外，偵破工作應(yīng)當秘密進行。②偵破工作程序。案件偵破過程中可以采用的偵查措施。其中，在案件偵破之前，不得訊問犯罪嫌疑人。③破案標準。即進入預(yù)審階段所必須的證據(jù)標準。
三是，提高偵查人員執(zhí)法水平。取消初查制度后，可能帶來的一個后果就是撤案數(shù)的增加。如何正確的認識這一現(xiàn)象呢？首先，應(yīng)當正確認識立案與撤案的關(guān)系。撤案不是對立案本身的否定，而是對立案對象的否定。立案是根據(jù)舉報等材料，將檢察機關(guān)認為可能存在犯罪的事件納入刑事訴訟程序。經(jīng)過偵查，確認該事件中不存在犯罪時，應(yīng)當撤案。撤案是保護無罪的人不受刑事追究主要法律手段和措施。因此，在立案時如立案材料已說明可能存在犯罪，而撤案時，有關(guān)證據(jù)證明不存在犯罪，撤案是一種正常的訴訟現(xiàn)象。其次，應(yīng)當搞清撤案的原因。刑事偵查中的撤案原因主要有：①立案時未能正確地審查材料，錯誤的認為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任。②受偵查水平所限，無法查明犯罪事實。③客觀上不具備偵破條件，導(dǎo)致案件無法查清。④經(jīng)偵查發(fā)現(xiàn)立案材料不實，不存在犯罪事實。目前檢察機關(guān)由于存在著初查，因而自偵案件的撤案主要原因是前兩種情形。因此，在取消初查制度后，上述第④種撤案情形可能會增加，但隨著偵查人員執(zhí)法水平的提高，其他類型的撤案情形會大幅度減少。所以，取消初查制度從總體上講不會導(dǎo)致檢察機關(guān)撤案的數(shù)量的增加。
四是，改變對案件的統(tǒng)計及報告、宣傳的方法。第一，在案件統(tǒng)計方面，將立案數(shù)改為案件受理數(shù)。檢察機關(guān)接受舉報等不一定立案，而立案說明是檢察機關(guān)實際接受案件的情況，反映出該機關(guān)的工作量和在打擊犯罪方面的主動性。第二，增加破案統(tǒng)計指標，并作為檢察機關(guān)向人大報告和對外宣傳自偵案件數(shù)量的主要指標。第三，對撤案原因進行具體化的統(tǒng)計，通過統(tǒng)計分析，不斷改進偵查工作，以保證立案工作的嚴肅性。
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注1：參見于朝《論經(jīng)濟罪案的立案標準》，〈政法論叢〉１９９６年第６期
注2：參見于朝《未明確作案人貪污案件的立案與偵破》１９９０年山東省反貪污賄賂工作會議文件。
注3：參見《刑事訴訟法》第８２條規(guī)定的偵查含義。
注4：參見《刑事訴訟法》第８６條規(guī)定的立案標準。
注5：參見《刑事訴訟法》第９０條規(guī)定的預(yù)審標準。
注6：參見《刑事訴訟法》第１２９條規(guī)定的偵查終結(jié)標準。
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