[ 劉建昆 ]——(2009-12-15) / 已閱7120次
前面是規(guī)劃，后面是征收——城市道路建設(shè)中的預(yù)定公物制度
劉建昆
城市道路的修筑工程，在世界各國(guó)均為公益事業(yè)。而道路工程往往涉及對(duì)土地及其地上物的征收。作為唐福珍案發(fā)生背景的，正是成都市有關(guān)方面修筑城市道路的行為。
臺(tái)灣地區(qū)的“公共設(shè)施保留地指定”，相當(dāng)于法國(guó)的“公共道路劃界”，日本的城市規(guī)劃土地征收中“事業(yè)認(rèn)定”（項(xiàng)目認(rèn)定）。法國(guó)正規(guī)的征收程序，在行政階段包括事前公共調(diào)查、批準(zhǔn)公用目的、具體位置調(diào)查和作出可轉(zhuǎn)讓決定四個(gè)步驟，王名揚(yáng)認(rèn)為：公共道路劃界實(shí)際上是一種“更方便更迅速的公用征收方式而沒(méi)有采取公用征收的正常程序”。因此，公共設(shè)施保留地的有關(guān)制度整體上也可以作為征收的一個(gè)步驟加以研究，而認(rèn)為這實(shí)際上是一種征收的前置程序。其特點(diǎn)是：
1.在城市規(guī)劃區(qū)，依據(jù)城市規(guī)劃的抽象行政行為作出。臺(tái)灣地區(qū)《都市計(jì)劃法》規(guī)定：“都市計(jì)畫(huà)地區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)視實(shí)際情況，分別設(shè)置左列公共設(shè)施用地：一、道路……”；法國(guó)“根據(jù)城市規(guī)劃而實(shí)施的劃界，不限于道路的調(diào)整和改進(jìn)，也適用于新道路的開(kāi)辟。”
2.行政機(jī)關(guān)得對(duì)該地塊實(shí)施建筑許可管制，并輔以警察權(quán)力打擊違法建筑。在法國(guó)“為了國(guó)有道路和高速公路的建設(shè)和改良，可以指定保留的土地，對(duì)保留土地不發(fā)給建筑許可證。”“行政機(jī)關(guān)在領(lǐng)發(fā)建筑許可證時(shí)，必須按照城市規(guī)劃進(jìn)行�！迸_(tái)灣地區(qū)《都市計(jì)劃法》第五十一條：“依本法指定之公共設(shè)施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續(xù)為原來(lái)之使用或改為妨礙目的較輕之使用�！迸_(tái)灣還專(zhuān)門(mén)制定了《都市計(jì)畫(huà)公共設(shè)施保留地臨時(shí)建筑使用辦法》。在日本經(jīng)過(guò)項(xiàng)目認(rèn)定后所有權(quán)人“其自身變更土地房屋的形態(tài)，新建、改建或增建或者大修房屋時(shí)，事先需要得到都道府縣知事的批準(zhǔn)。否則不能請(qǐng)求相應(yīng)部分財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償。”
3.原土地所有者負(fù)有建設(shè)上的不作為義務(wù)。臺(tái)灣地區(qū)《都市計(jì)劃法》第四十一條：“都市計(jì)畫(huà)發(fā)布實(shí)施后，其土地上原有建筑物不合土地使用分區(qū)規(guī)定者，除準(zhǔn)修繕外，不得增建或改建�！钡谖迨粭l：“依本法指定之公共設(shè)施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續(xù)為原來(lái)之使用或改為妨礙目的較輕之使用。”在法國(guó)“上面已有建筑物和圍墻的土地，……劃界計(jì)劃立即發(fā)生
另一種效果:這個(gè)不動(dòng)產(chǎn)因劃界而負(fù)擔(dān)一種衰退的役權(quán)(servitude de reculement)。就是說(shuō)，該不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)者對(duì)于建筑物只能維持，不能加固以延長(zhǎng)其存在的期間。”在日本“自項(xiàng)目認(rèn)定告示發(fā)布之日起，任何人未經(jīng)都道府縣知事的許可，禁止在項(xiàng)目設(shè)立地上從事會(huì)導(dǎo)致土地房屋形態(tài)改變等明顯影響項(xiàng)目運(yùn)行的活動(dòng)。”
4.條件成就后進(jìn)入征收程序。在法國(guó)“在建筑物因衰退而摧毀，或因衰退造成危險(xiǎn)，由行政機(jī)關(guān)命令摧毀時(shí)，該不動(dòng)產(chǎn)成為光地，自動(dòng)地成為道路的一個(gè)部分�！辈粍�(dòng)產(chǎn)所有者取得光地的補(bǔ)償金�！叭绻姓䴔C(jī)關(guān)急需進(jìn)行道路改建，或者不動(dòng)產(chǎn)所有者愿意趁早轉(zhuǎn)讓時(shí)，行政機(jī)關(guān)和所有者可以協(xié)商移轉(zhuǎn)所有權(quán)，或由行政機(jī)關(guān)采取公用征收方式取得所有權(quán)。”日本則“自項(xiàng)目認(rèn)定告示公布之日起，項(xiàng)目設(shè)立人就因此獲得了裁決申請(qǐng)權(quán)。項(xiàng)目設(shè)立人可以在此之后的1年之內(nèi)，申請(qǐng)相應(yīng)土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會(huì)作出征收裁決�！�
在臺(tái)灣地區(qū)《都市計(jì)畫(huà)法》第四十八條規(guī)定：“依本法指定之公共設(shè)施保留地供公用事業(yè)設(shè)施之用者，由各該事業(yè)機(jī)構(gòu)依法予以征收或購(gòu)買(mǎi)”。公共設(shè)施保留地的是否設(shè)置期限曾有過(guò)爭(zhēng)議。1988年修正的《都市計(jì)劃法》取消了原有的期限規(guī)定，1994年大法官釋?xiě)椧嗾J(rèn)為：“無(wú)從單獨(dú)對(duì)此項(xiàng)保留地預(yù)設(shè)取得之期限，而使于期限屆滿(mǎn)尚未取得土地時(shí)，視為撤銷(xiāo)保留，致動(dòng)搖都市計(jì)劃之整體。”但是遙遙無(wú)期的征收，在臺(tái)灣久為詬病。
從中也可見(jiàn)，雖然有急緩之別，在具體的法律制度上，大陸法系立法例倒是具有相當(dāng)?shù)囊恢滦浴?br>
二○○九年十二月十四日
