[ 鄭書(shū)宏 盧宇 ]——(2009-12-7) / 已閱18272次
城管執(zhí)法局強(qiáng)制拆除違法建筑的合法性分析—以“唐福珍案”為例
鄭書(shū)宏 盧宇
成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局強(qiáng)制拆除胡昌明違法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒體吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。該事件系各種復(fù)雜因素所致，涉及方方面面，現(xiàn)筆者僅從法律層面對(duì)本案進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。
案情介紹：
1996年8月，胡昌明與金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村簽訂了《建房用地協(xié)議》后，在未辦理《規(guī)劃建設(shè)許可證》及用地審批手續(xù)的情況下，修建了面積達(dá)1600平方米的磚混結(jié)構(gòu)及簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋，用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)。此后，胡昌明對(duì)所建房屋一直沒(méi)有辦理相關(guān)手續(xù)。２００７年８月，成都市決定修建市政道路金新路。為保證金新路施工順利進(jìn)行，金牛區(qū)有關(guān)方面多次與胡昌明溝通，要求其自行拆除該建筑。考慮到歷史因素，金牛區(qū)有關(guān)方面擬給予適當(dāng)補(bǔ)償，但胡昌明拒絕接受，并提出了８００多萬(wàn)元的要價(jià)。2007年10月23日，成都市金牛區(qū)城市管理行政執(zhí)法局給胡昌明下達(dá)了限期拆除違法建設(shè)事先通知書(shū)，10月29日，又給他下達(dá)了限期拆除違法建筑決定書(shū)，限令胡昌明在2007年11月3日24時(shí)前拆除。胡昌明未予理睬。２００９年４月１０日，金牛區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)胡昌明建筑實(shí)施拆除，遭到其前妻唐福珍組織親屬多人暴力阻撓執(zhí)法，該次執(zhí)法行動(dòng)終因唐福珍采取往自己身上傾倒汽油的極端方式相威脅、為避免意外情況出現(xiàn)而終止。２００９年 11月13日，金牛區(qū)城管執(zhí)法局工作人員對(duì)胡昌明建筑實(shí)施拆除。
法律分析：
本案雖因拆遷工作引發(fā)，但實(shí)質(zhì)上金牛區(qū)城管執(zhí)法局是依據(jù)規(guī)劃及城市管理等相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)定胡昌明的房屋是違法建筑并將其拆除而引發(fā)的紛爭(zhēng)。本案中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于金牛區(qū)城管執(zhí)法局是否是適格主體、胡昌明的違法行為是否因時(shí)效而應(yīng)免于處罰以及其是否有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制拆除。下面，筆者就該爭(zhēng)議焦點(diǎn)分別進(jìn)行分析：
一、限期拆除建筑決定的性質(zhì)
行政處罰也稱(chēng)“行政罰”，是指特定的行政主體對(duì)被認(rèn)為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。限期拆除的性質(zhì)是否屬于行政處罰，在理論界一直存在較大爭(zhēng)議�！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第八條明確規(guī)定了警告、罰款、沒(méi)收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照以及行政拘留等六類(lèi)行政處罰措施，限期拆除并沒(méi)有歸為其中之一，但是該條同時(shí)規(guī)定法律、行政法規(guī)可以規(guī)定其他行政處罰措施。因此，考察作出限期拆除的決定是否屬于行政處罰，應(yīng)當(dāng)考察是否有法律的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。第六十八條的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。同時(shí)，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十七條也對(duì)限期拆除做了明確規(guī)定。
據(jù)此，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條、第六十八條以及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的規(guī)定，限期拆除已經(jīng)明確被規(guī)定，而根據(jù)行政處罰法第八條的規(guī)定，其性質(zhì)屬于行政處罰。
二、金牛區(qū)城管執(zhí)法局作出拆除處罰決定的主體資格之合法性分析
本案中，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，胡昌明興建房屋應(yīng)當(dāng)獲得城市規(guī)劃部門(mén)的批準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)該法律的規(guī)定，未經(jīng)辦理相關(guān)手續(xù)的應(yīng)當(dāng)限期拆除。據(jù)此，根據(jù)該法律之相關(guān)規(guī)定，規(guī)劃部門(mén)是有權(quán)對(duì)胡昌明違法建筑行為作出拆除決定的行政機(jī)關(guān)。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。2003年，成都市人民政府依據(jù)《國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于在四川省成都市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》，制定了《成都市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》。該辦法第十一條規(guī)定，執(zhí)法局依據(jù)城市規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，有權(quán)對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、不符合城市規(guī)劃要求的違法行為實(shí)施行政處罰。根據(jù)以上相關(guān)規(guī)定，金牛區(qū)城管執(zhí)法局行使該行政處罰權(quán)是有法律依據(jù)的。
三、關(guān)于本案行政處罰的時(shí)效
時(shí)效，是指一定的事實(shí)狀態(tài)在經(jīng)過(guò)一定的時(shí)間之后，便會(huì)依法發(fā)生一定法律效果的制度。 行政處罰時(shí)效分為追究時(shí)效和執(zhí)行時(shí)效。所謂追究時(shí)效，是指行政處罰機(jī)關(guān)和其他有處罰權(quán)的組織對(duì)違法行為人依法追究法律責(zé)任的有效期限，如果超出這一期限，則不能再行追究 �！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。同時(shí)，該條第二款規(guī)定，前述二年期限從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，則從行為終了之日起計(jì)算。
本案中，胡昌明是于1996年8月，在與金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村簽訂了《建房用地協(xié)議》后，但在未辦理《規(guī)劃建設(shè)許可證》及用地審批手續(xù)的情況下，進(jìn)行違法修建的。對(duì)其違法行為是否已經(jīng)過(guò)了追究時(shí)效的認(rèn)定，關(guān)鍵在于其違法建筑的行為是否“有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”，但法律對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。對(duì)此，筆者認(rèn)為，認(rèn)定本案中胡昌明違法建筑的行為是否“有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”的關(guān)鍵在于，能否將胡昌明違法建筑行為建成的房屋的存續(xù)狀態(tài)作為認(rèn)定違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的依據(jù)。筆者認(rèn)為，行政處罰法第29條規(guī)定得很明確，是從違法行為終了之日起計(jì)算兩年的追究時(shí)效。本案中，胡昌明于1996年實(shí)施修建行為且其違法修建行為已經(jīng)完成達(dá)十多年之久，因此，其追究時(shí)效已經(jīng)屆滿(mǎn)。至于該違法建筑存續(xù)的事實(shí)，只是違法行為的結(jié)果。只有產(chǎn)生該結(jié)果的行為被認(rèn)定違法并被撤銷(xiāo)之后，其結(jié)果能才能被否定，因此，違法建筑的存續(xù)不能作為認(rèn)定違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的依據(jù)。至于，城鄉(xiāng)規(guī)劃法，因其于2008年1月1日起施行，根據(jù)法不溯及既往的原則，其不能作為評(píng)價(jià)胡昌明的建筑行為是否違法的依據(jù)。但是，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定，凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)會(huì)同城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，責(zé)令有關(guān)單位和個(gè)人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)或者城市規(guī)劃行政主管部門(mén)組織強(qiáng)制拆除，并可處以罰款。根據(jù)該條例的規(guī)定，“凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施”，不論其行為的發(fā)生時(shí)間，均可被要求限期拆除。因此，根據(jù)以上分析筆者認(rèn)為，本案中行政處罰的追究時(shí)效并沒(méi)有屆滿(mǎn)，行政機(jī)關(guān)仍舊可以對(duì)其進(jìn)行追究。
四、金牛區(qū)城管執(zhí)法局實(shí)施強(qiáng)制拆除的合法性分析
根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的劃分大致有以下三種：行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行�？蛇x擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行是指，某些有法律法規(guī)授權(quán)的可以采取行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)可以選擇自力強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
就本案而言，《行政處罰法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》分別對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的主體進(jìn)行了規(guī)定。其中，《行政處罰法》第五十一條規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施�！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定，凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)會(huì)同城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，責(zé)令有關(guān)單位和個(gè)人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)或者城市規(guī)劃行政主管部門(mén)組織強(qiáng)制拆除，并可處以罰款。前述規(guī)定分別規(guī)定法院、縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)成的有關(guān)部門(mén)以及經(jīng)政府批準(zhǔn)的城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)或者城市規(guī)劃行政主管部門(mén)。因此，前述法律規(guī)定之間發(fā)生沖突。就《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《行政處罰法》之間的沖突而言，前者頒布于1992年，后者頒布于1996年，前者屬于行政法規(guī)，后者屬于法律。根據(jù)立法法的規(guī)定，《行政處罰法》屬于上位法，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》屬于下位法，二者沖突之時(shí)，應(yīng)當(dāng)以上位法為準(zhǔn)。而就《行政處罰法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而言，前者是專(zhuān)門(mén)規(guī)范行政處罰的一般法，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則是規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)范范圍內(nèi)的行政處罰的特別法，根據(jù)立法法的規(guī)定，特別法優(yōu)于一般法。但是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的適用情形是，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)依據(jù)該法作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。而本案中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并不能作為作出行政處罰的依據(jù)，因此，金牛區(qū)人民政府無(wú)權(quán)責(zé)成金牛區(qū)城管執(zhí)法局實(shí)施強(qiáng)制拆除等措施。
因此，根據(jù)以上分析，本案中，金牛區(qū)城管執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除。
①http://hi.baidu.com/65583069/blog/item/d207a57f8c2e3f0b28388ab2.html
②同①。
四川君合律師事務(wù)所 鄭書(shū)宏 盧宇
