[ 尹振國(guó) ]——(2009-12-1) / 已閱20131次
美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管立法的啟示
尹振國(guó)
美國(guó)次貸危機(jī)又稱(chēng)次級(jí)房貸危機(jī)，它是一場(chǎng)發(fā)生在美國(guó)，因次級(jí)抵押貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、投資基金被迫關(guān)閉、股市急劇動(dòng)蕩引發(fā)的風(fēng)暴。這一風(fēng)暴迅速席卷全球，演變成全球性的金融危機(jī)。分析美國(guó)次貸危機(jī)發(fā)生的原因，我們可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)次貸市場(chǎng)法律制度上存在著許多缺陷，如金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一性、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的傾向性、結(jié)構(gòu)性信貸工具的不透明性、資本市場(chǎng)信息披露的不完整性等問(wèn)題。此此金融危機(jī)必將引起全球金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重現(xiàn)審視：以前的法律制度的缺陷在哪里？怎樣處理金融安全和效率兩者的關(guān)系？
一、美國(guó)次貸危機(jī)發(fā)生的背景
所謂的次貸，即次級(jí)抵押貸款（Sub-prime Mortgage）,指貸款機(jī)構(gòu)（主要是銀行）向信用記錄較差的客戶發(fā)放的貸款。在本次危機(jī)中，特指次級(jí)房屋抵押貸款。在美國(guó)的信用體系下，無(wú)信用記錄的或者信用記錄較差的客戶一般很難從正常的渠道貸款，他們只能從次級(jí)貸款市場(chǎng)尋求貸款。前幾年，美國(guó)樓市火熱的時(shí)候，很多銀行或按揭公司為擴(kuò)張業(yè)務(wù)，獲得更高的報(bào)酬，紛紛介入房貸業(yè)務(wù)[1] 由于該種貸款的信用級(jí)別的要求低于普通優(yōu)惠貸款，其利息比較高，因此其內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)也就相應(yīng)高于普通貸款。
上世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條不僅使美國(guó)的經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，而且也是許多低收入人群無(wú)家可歸，于是“讓每一個(gè)家庭都能在適宜的環(huán)境中擁有一個(gè)家”，稱(chēng)為美國(guó)住房政策的基本目標(biāo)，并寫(xiě)進(jìn)了1949年通過(guò)的《住房法案》的序言中[2] 在此后的半個(gè)多世紀(jì)里，美國(guó)聯(lián)邦和州政府不僅通過(guò)公共住房信貸、稅收減免等政策鼓勵(lì)人們購(gòu)房，通過(guò)公共住房、住房券等政策讓中低收入人群能夠租得起房子，甚至還通過(guò)合作建房和公有住房等途徑來(lái)解決國(guó)民的住房問(wèn)題。[3] 在進(jìn)入21世紀(jì)以后，美國(guó)政府調(diào)整了住房政策，由以往的售、租、合作和共有住房等多種措施并舉轉(zhuǎn)向以售為主。這一時(shí)期，美國(guó)的住宅商品化的程度很高，私人擁有住宅約占98.5%。
自美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的泡沫破滅和“9.11”事件后，為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，防止經(jīng)濟(jì)衰退，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)不斷地降息，使聯(lián)邦的基金利率降到了1%，同時(shí)鼓勵(lì)中低收入者買(mǎi)房。這一措施極大地刺激了美國(guó)的國(guó)內(nèi)消費(fèi)特別是房地產(chǎn)消費(fèi)。中低收入者買(mǎi)房的主要方式是通過(guò)銀行貸款。但是一般的信貸機(jī)構(gòu)不愿意為中低收入者提供貸款保險(xiǎn)，因?yàn)樗麄兊膬敻赌芰τ邢�，貸款風(fēng)險(xiǎn)大。這時(shí)，政府出面為中低收入者提供貸款保險(xiǎn)，一方面降低了銀行的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也讓更多的中低收入者買(mǎi)得起房。購(gòu)房的中低收入者在享受貸款保險(xiǎn)的同時(shí)，還可以獲得稅收抵扣、利息優(yōu)惠等優(yōu)惠政策。
從2001年起到2004年，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)一直在降息，從6.5%下降到1%，而利率降到了40年來(lái)的最低點(diǎn)，加上優(yōu)惠的住房政策，美國(guó)人的購(gòu)房熱情不斷升溫，這也迎合了美國(guó)的住房政策。這一時(shí)期，美國(guó)的房?jī)r(jià)不斷上漲，由此催生了次級(jí)貸款市場(chǎng)的繁榮，金融機(jī)構(gòu)盡量降低貸款標(biāo)準(zhǔn)，降低借貸者初期償債負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)零首付的現(xiàn)象。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也放松了監(jiān)管。截止2006年，美國(guó)次級(jí)抵押貸款余額為6000億美元，占房貸的21%。一般來(lái)說(shuō)，如果房?jī)r(jià)上漲貸款人可以用不斷升值的房屋作抵押，進(jìn)行再融資或者賣(mài)掉房屋償還次級(jí)貸款。但是，如果利率不斷上漲、房?jī)r(jià)下跌，則中低收入者不能償還房貸，由此引發(fā)次貸危機(jī)。
2004年6月至2006年6月，由于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，通貨膨脹的跡象顯現(xiàn)，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)連續(xù)17次加息。同時(shí)，美國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始衰退，房?jī)r(jià)下降。在利息上升和房?jī)r(jià)下跌的雙重打擊下，人們期望用貸款買(mǎi)來(lái)的房子再融資以支付原來(lái)的貸款也變得不可能了，于是貸款違約率不斷上升，最終引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。由于美國(guó)的房屋按揭貸款大多通過(guò)證券化后向市場(chǎng)發(fā)行，次貸違約風(fēng)險(xiǎn)迅速向外釋放并向外傳導(dǎo)，終于引發(fā)了全球性的金融危機(jī)。
二、美國(guó)金融監(jiān)管方面的缺陷
美國(guó)次貸危機(jī)的發(fā)生過(guò)程顯示，“金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源已經(jīng)發(fā)生了變化，規(guī)模巨大但缺乏監(jiān)管的金融衍生產(chǎn)品和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品，以及與這些產(chǎn)品相關(guān)卻基本上不受監(jiān)管的特殊目的實(shí)體、投資銀行、對(duì)沖基金等金融機(jī)構(gòu)，都可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。而為金融市場(chǎng)有效運(yùn)行而設(shè)計(jì)的監(jiān)管、機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理模式、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、產(chǎn)品評(píng)級(jí)等金融制度，存在嚴(yán)重缺陷。”[4] 具體而言，美國(guó)金融監(jiān)管方面的漏洞和缺陷有：
（一）監(jiān)管體系分散、政出多門(mén)
美國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，有著分權(quán)制衡的歷史傳統(tǒng)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是如此：商業(yè)銀行的監(jiān)管權(quán)分散在聯(lián)邦政府和各州政府手中，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行監(jiān)管成員銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)局監(jiān)管非聯(lián)儲(chǔ)成員，各州的銀行局負(fù)責(zé)監(jiān)管州立銀行；在美國(guó)住房融資體系中舉足輕重的房利美和房地美由聯(lián)邦融資局監(jiān)督，專(zhuān)司房貸的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)由儲(chǔ)貸監(jiān)管局監(jiān)管。[4]這容易導(dǎo)致監(jiān)管盲點(diǎn)、協(xié)調(diào)困難與監(jiān)管套利，一些新型放貸機(jī)構(gòu)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)基本上沒(méi)有法律監(jiān)管。
（二）法律監(jiān)管的放松孕育了次貸危機(jī)
20世紀(jì)80年代以來(lái)，在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策的影響下，美國(guó)興起了一場(chǎng)以“放松監(jiān)管”為標(biāo)志的金融監(jiān)管法治改革。
1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《存款機(jī)構(gòu)放松監(jiān)管和貨幣控制法》，該法取消了抵押貸款的利率上限，容許房貸機(jī)構(gòu)以高利息、高費(fèi)率向低收入者放貸，以補(bǔ)償放貸機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。1982年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《可選擇抵押交易平價(jià)法》，規(guī)定放貸機(jī)構(gòu)可采用浮動(dòng)利率放貸和氣球式支付。1986年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《稅改法》，該法案為資產(chǎn)支持證券提供了合理的稅收結(jié)構(gòu)體系。1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，徹底打破了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的格局。2000年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《商品期貨現(xiàn)代化法》，徹底廢除了對(duì)包括信用違約掉期在內(nèi)的金融衍生產(chǎn)品的規(guī)制與監(jiān)管。
（三）次貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)難以保持中立性
長(zhǎng)期以來(lái)，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以其中立的立場(chǎng)對(duì)金融產(chǎn)品做出客觀的評(píng)級(jí)結(jié)果，其結(jié)果被廣大的投資者所接受并作為投資決策的主要依據(jù)。但是，這次美國(guó)次貸危機(jī)發(fā)生后，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的公信力受到了廣泛的質(zhì)疑。因?yàn)樾庞迷u(píng)級(jí)服務(wù)是有償服務(wù)，而評(píng)級(jí)的費(fèi)用不是有投資者支付，而是有被評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)即債券的發(fā)行者支付。一方面，為吸引更多的客戶，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)很可能會(huì)給其評(píng)較高等級(jí)的信用評(píng)級(jí)，從而誤導(dǎo)投資者，造成投資者的損失；另一方面，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于債券發(fā)行者所提供的資料并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的審核并發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題。事實(shí)上，在這次危機(jī)之前，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)涉嫌將與傳統(tǒng)AAA級(jí)債券不同的新式及復(fù)雜性投資產(chǎn)品評(píng)價(jià)為AAA級(jí)，以此賺取投資銀行的費(fèi)用。著名投資銀行美林的分析員在五天之內(nèi)將全美最大房屋按揭公司美國(guó)國(guó)家金融服務(wù)公司的評(píng)級(jí)，由“買(mǎi)入”降至“沽出”，在市場(chǎng)對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)的情況下，美林分析員突然改口，導(dǎo)致沒(méi)有股市隨之出現(xiàn)暴跌。
（四）貸款機(jī)構(gòu)放松信貸標(biāo)準(zhǔn)
美國(guó)的房屋貸款機(jī)構(gòu)對(duì)此次次貸危機(jī)的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重大的責(zé)任，正是他們?cè)诎l(fā)放貸款的過(guò)程中以及在向投資者發(fā)行債券過(guò)程中實(shí)施了一些違規(guī)甚至違法的操作行為，直接導(dǎo)致危機(jī)的形成。在房貸過(guò)程中，房貸機(jī)構(gòu)放松了信貸條件，甚至推出“零首付”、“零文件”等貸款擴(kuò)張，不查收入、不查資產(chǎn)、貸款人可以在沒(méi)有資金的情況下購(gòu)房，僅需聲明其收入情況，無(wú)需提供收入證明。一些貸款公司甚至編造虛假信息使不合格的貸款人的借款申請(qǐng)獲得通過(guò)。這使得大量低信用的人獲得了大量的貸款，形成了巨大的信貸風(fēng)險(xiǎn)。
（五）信息披露不充分，甚至是虛假披露
在激激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，為了盡可能地多發(fā)貸款賺取利息，貸款機(jī)構(gòu)往往有意不向借貸人真實(shí)、充分地披露有關(guān)次級(jí)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，有的甚至使用欺詐手段誘導(dǎo)貸款申請(qǐng)人借款。為了吸引客戶，許多銀行甚至推出“零文件”貸款方式，即申請(qǐng)人僅需申報(bào)其收入情況無(wú)需證明也能獲得貸款，這導(dǎo)致許多信用十分低的人獲得了貸款。
三、美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管立法的啟示
雖然由于我國(guó)相對(duì)封閉的金融體制，我國(guó)國(guó)的金融市場(chǎng)并未受到太大的沖擊 但是我國(guó)目前相似的樓市背景、利率環(huán)境，同樣醞釀著極大的房貸風(fēng)險(xiǎn)，如果不引起足夠的重視，中國(guó)金融體系難保不發(fā)生類(lèi)似的危機(jī)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)金融化是必然的趨勢(shì)，但是金融領(lǐng)域之中所蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性、相關(guān)性值得我們高度重視。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，就越需要嚴(yán)格的監(jiān)管。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，除了利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)金融進(jìn)行調(diào)節(jié)外，借助法律手段也是十分重要的。鑒于美國(guó)的次貸危機(jī)的教訓(xùn)，我們?cè)谠O(shè)計(jì)金融法律監(jiān)管制度時(shí)，要注意以下幾點(diǎn)：
(一)綜合經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一監(jiān)管
我們目前金融監(jiān)管權(quán)的主體是“一行三會(huì)”，即人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)。根據(jù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管模式可分為分業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管、傘式監(jiān)管等多種類(lèi)型。我國(guó)目前總體上處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管狀態(tài)。分業(yè)經(jīng)營(yíng)總體上有利于金融的穩(wěn)健運(yùn)行，針對(duì)不同的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域?qū)嵭邢鄳?yīng)監(jiān)管，有利于維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，但分業(yè)經(jīng)營(yíng)也可能限制業(yè)務(wù)范圍，削弱金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力。分業(yè)監(jiān)管有利于分工監(jiān)管，適應(yīng)現(xiàn)行的金融機(jī)構(gòu)模式，但會(huì)出現(xiàn)政出多門(mén)、難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，我國(guó)可以借鑒英國(guó)2000年通過(guò)的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》FSA的模式，成立獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌所有的金融監(jiān)管，取消銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位；此外，另設(shè)協(xié)調(diào)部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。統(tǒng)一監(jiān)管模式把原來(lái)的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合在一起，達(dá)到協(xié)同效力，提高監(jiān)管效率，避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。[5]
（二）完善金融創(chuàng)新的相關(guān)法律，彌補(bǔ)市場(chǎng)監(jiān)管的不足
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