[ 衛(wèi)勇 ]——(2009-11-13) / 已閱11532次
城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例修改有關問題的思考
衛(wèi)勇
《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》已暫行近22年，早已世易時移，亟待“轉(zhuǎn)正”，今欣聞修正，征求意見，作為一個和個體工商戶打交道近20年的工商行政管理工作人員，有義務也有責任把在登記和監(jiān)管工作中有待解決的的問題作為立法建議提交給你們， 供你們參考！
一、關于本條例主旨的修正問題
“重在發(fā)展，強調(diào)服務”作為本條例的主旨，我認為不很完整。我們不僅要突出發(fā)展，增加就業(yè)，強調(diào)服務，便捷創(chuàng)業(yè)，還要適當監(jiān)管，規(guī)范行為。由于個體總量龐大，必要的監(jiān)管是必須的，有利于規(guī)范經(jīng)營行為，保證安全生產(chǎn)經(jīng)營，保障稅收征管。在條例中對必要的行為要進行法律規(guī)制。
二、個體工商戶登記前置許可的問題
雖然國家和各省、市近年來都相繼出臺了大量發(fā)展非公有制經(jīng)濟的文件，明確個體工商戶和其它市場主體一樣，國家對其實行平等準入、公平待遇的原則。但是現(xiàn)實是平等準入而難平等，公平待遇而難公平。問題的關鍵是絕大多數(shù)的個體工商戶從事的是保民生的經(jīng)營活動，大多是居民服務業(yè)居民零售業(yè)。大量的登記前置許可不無阻止了這一龐大的特殊經(jīng)營者的快速準入，增大了個體經(jīng)營成本和社會總成本。為了增加各種弱勢群體的就業(yè)和激勵創(chuàng)業(yè)，通過保就業(yè)，促進保民生，從而達到保穩(wěn)定，從根本上推進和諧社會的構建和社會經(jīng)濟總量的穩(wěn)步增長，建議借鑒海南模式。《海南經(jīng)濟特區(qū)促進中小企業(yè)發(fā)展條例》第二十一條“工商行政管理部門對中小企業(yè)實行直接核準登記制，市、縣、自治縣工商行政部門可以委托轄區(qū)工商所核準登記。對符合注冊條件的，工商行政管理部門應當自受理之日起5個工作日內(nèi)核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。”，首次在立法的層面上，以地方性法規(guī)的形式規(guī)定了直接核準登記制，這個對中小企業(yè)的制度設計，我認為當然適用比中小企業(yè)還小的個體工商戶。建議在《個體工商戶條例(征求意見稿)》中，除涉及食品安全、生產(chǎn)安全等涉安行業(yè)的經(jīng)營活動外，將其直接核準登記制的制度設計納入正在征求意見的行政法規(guī)《個體工商戶條例》中，徹底解決平等準入而難平等、公平待遇而難公平的現(xiàn)實。這才是真正降低個體工商戶的準入門檻的關鍵之所在。
三、個體執(zhí)照有效期限的問題
國家工商局《個體工商戶登記審批程序（試行）》（個字[1988]第8號）第十四條“個體工商戶發(fā)生下列行為應辦理重新登記：（一）發(fā)生轉(zhuǎn)讓行為的受讓方；（二）因分立或合并而新辦的個體工商戶；（三）營業(yè)執(zhí)照有效期滿。”和第十五條“ 凡重新登記的個體工商戶應按本程序中有關開業(yè)登記規(guī)定程序辦理登記手續(xù)�！泵鞔_規(guī)定了重新登記的法定條件和程序，其后有關規(guī)范性性文件明確規(guī)定個體工商戶營業(yè)執(zhí)照的有效期限為4年，期滿應重新登記。以后有關文件均肯定每四年重新登記、換發(fā)營業(yè)執(zhí)照一次的規(guī)定。國家總局2004年頒布的《個體工商戶登記程序規(guī)定》（總局令第13號），沒有重新登記程序的特別規(guī)定�！冻青l(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》沒有經(jīng)營期限這一登記事項，但是個體工商戶營業(yè)執(zhí)照自始就將執(zhí)照有效期作為營業(yè)執(zhí)照的載明事項。結合個體工夫數(shù)量龐大、行政機關監(jiān)管成本的要求，還是很有必要在立法中，在采用直接核準制情形下，讓個體工商戶的執(zhí)照有效期浮出水面，正式規(guī)制在行政法規(guī)中，符合對這一市場主體進行監(jiān)管的行政成本的經(jīng)濟分析。
四、關于個體工商戶的組織形式的問題
關于個體工商戶的組織形式問題，爭議也由來已久�！秳趧臃ā返诙䲢l“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。”，在立法語言上使用了個體經(jīng)濟組織這一概念�！秶鴦赵宏P于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》“（二十七）完善企業(yè)組織制度。企業(yè)要按照法律法規(guī)的規(guī)定，建立規(guī)范的個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司制企業(yè)。公司制企業(yè)要按照《中華人民共和國公司法》要求，完善法人治理結構。探索建立有利于個體工商戶、小企業(yè)發(fā)展的組織制度�！�，這一法規(guī)性文件明確了建立個體工商戶的組織制度�！冻啥际衅髽I(yè)信用信息征集和使用管理辦法》第三條第二款“本辦法所稱企業(yè)包括在本市行政區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營活動及社會活動的企業(yè)、其他組織和個體工商戶。”，對企業(yè)概念進行了擴大性解釋，個體工商戶也是企業(yè)的一種特殊組織形式�！冻啥际衅髽I(yè)登記并聯(lián)審批辦法》第三條“ 本市行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)（含個體工商戶等其他組織）登記適用本辦法。”，個體工商戶時一種組織形式，并且也包含在企業(yè)這一組織形式之中。綜述上述諸法，把個體工商戶作為一種制企業(yè)的特殊組織形式，也有合理的一面，為今后立法規(guī)制提供法理上的根據(jù)。此問題說這么多的目的，就是建議在立法時，就個體工商戶這個承擔無限責任的主體在與合伙企業(yè)或者個人獨資企業(yè)轉(zhuǎn)換時，在法條上作出明確的規(guī)定。但是不宜逆向轉(zhuǎn)換。五、 一個具有完全民事行為能力的自然人領取個體工商戶執(zhí)照數(shù)量有無限制的問題。
《國家工商局對〈關于一個個體工商戶是否可以一人持兩照經(jīng)營的請示〉的答復》（工商個字[1992]第36號）作出過明確的答復，只能領取一個營業(yè)執(zhí)照。因為一個具有完全民事行為能力的自然人，領取多個個體工商戶執(zhí)照，就成為多個市場主體的業(yè)主，且業(yè)主是同一具有完全民事行為能力的自然人，個體工商戶作為個人投資從事經(jīng)營活動的一種組織形式，個體工商戶承擔無限責任，個體工商戶的財產(chǎn)不足承擔時，其業(yè)主承擔無限連帶責任。這樣對個體工商戶這一組織形式和投資個體工商戶的業(yè)主進行區(qū)分是必要的，同一業(yè)主或者投資人承擔多個無限連帶責任，增大了市場交易風險，不利于市場主體信用制度的建設，這在法理上也是難以自圓其說。雖然其被《關于廢止有關工商行政管理規(guī)章、規(guī)范性文件的決定》（工商法字[2004]第98號）廢止，但是對同一業(yè)主在無限責任的承擔方面是沒有變化的，依然具有參考的法律價值！
隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，隨著商事主體登記理論的日趨成熟，隨著商事法律制度的進一步完善，對個體登記和監(jiān)管的立法規(guī)制有待進一步思考。適度規(guī)定個體工商戶登記事項的內(nèi)容，科學界定作為業(yè)主的自然人和個體工商戶這一組織形式的關系，推行直接核準登記制為主、個體前置登記許可為輔的制度構架，使《個體工商戶條例》的內(nèi)容在繼承的基礎上有所突破創(chuàng)新，成為這一市場主體便捷準入、執(zhí)法機關行政成本適度的良法。
六、能否將無固定經(jīng)營場所攤販納入工商行政管理的問題
什么是無固定經(jīng)營場所攤販？怎樣管理無固定經(jīng)營場所攤販？從目前看，無固定經(jīng)營場所攤販可分為兩類，一是走鄉(xiāng)串戶的流動商販，二是指游離隱逸的網(wǎng)絡經(jīng)營者，對前者，可免于登記。對后者，眾多人士認為無固定經(jīng)營場所攤販是專指網(wǎng)絡經(jīng)營者。所以，將其納入工商登記，意見很大。結合目前情況，還是推行“以網(wǎng)管網(wǎng)”，采取實名制認證、備案等手段監(jiān)管為宜。
七、對用工要不要作出人數(shù)上的限定的問題
結合基層管理情況，還是有必要限制用工人數(shù)。一個個體工商戶雇傭100個工人，你還說是個體工商戶嗎？無論是行政監(jiān)督管理還是一般公眾認知，都難于說是�，F(xiàn)在有一部分人辦理好幾個個體工商戶執(zhí)照，甚至達到五六個，這樣就規(guī)避了稅收征管，也不便于行政監(jiān)督管理。但是限制人數(shù)也便于行政管理。誰知道他雇用多少人呢？就是設立登記或者驗照進行申報雇工人數(shù)，其意義也不大，也沒有什么實際的管理作用。宜限制一個自然人只能申請辦理一個個體工商戶，不限制雇工人數(shù)，也就在某種程度上弱化了這一問題，也和一個自然人股東只能辦理一個一人有限公司的原則向吻合。
