[ 傅美容 ]——(2009-10-12) / 已閱34375次
再次，行政問責(zé)制的重要價(jià)值理念在于控制政府及其公務(wù)員行政權(quán)力的濫用和擴(kuò)張，構(gòu)建有限政府。在行政活動(dòng)中，作為行政主體的政府及其公務(wù)員與相對(duì)方處于非對(duì)等的地位。同時(shí)權(quán)力本身具有腐蝕和擴(kuò)張性質(zhì)，孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止�！盵 孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館1961年版，第154頁(yè)。]因此，“行政權(quán)的行使與其公益目的的相偏離的現(xiàn)象是無法避免的”。[ 羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第5頁(yè)。]由于受中國(guó)傳統(tǒng)“官貴民賤”觀念與“畏官”心態(tài)的禁錮，加上法律制度不健全等因素的影響，目前我國(guó)“人治重于法治”的現(xiàn)實(shí)并沒有完全改變。從這個(gè)意義上說，控制政府及其公務(wù)員行政權(quán)力的濫用和擴(kuò)張，有其合理的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。行政問責(zé)制作為我國(guó)干部制度改革和行政體制建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措，強(qiáng)調(diào)“權(quán)為民所用”的執(zhí)政理念和權(quán)力與責(zé)任的不可分離性原則，強(qiáng)調(diào)越權(quán)無效原則，提倡陽(yáng)光行政，把公民參與問責(zé)作為重要方式之一。隨著行政問責(zé)的經(jīng)常化和程序化，必將有利于控制行政權(quán)力的濫用和擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的和諧互動(dòng)，加快構(gòu)建有限政府的步伐。
二、我國(guó)行政問責(zé)制度存在的問題
我國(guó)的行政問責(zé)制自2003年啟動(dòng)以來，已經(jīng)取得了有目共睹的成效。然而，行政問責(zé)制在我國(guó)推行畢竟只有短短的五年多時(shí)間，而且受限于大體制環(huán)境的制約，不可避免地帶有一定的缺陷和不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.問責(zé)主體不明確，異體問責(zé)相對(duì)薄弱
我國(guó)現(xiàn)行行政問責(zé)主要是同體問責(zé)，幾乎全部是由上級(jí)政府或黨組織促成啟動(dòng)的，作為權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)反而未能主動(dòng)起到監(jiān)督的作用。這種由政府或黨組織責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，背離了人大與政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。行政問責(zé)的重點(diǎn)應(yīng)是異體問責(zé)，即行政系統(tǒng)之外的主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的問責(zé)。因此，目前中國(guó)行政問責(zé)實(shí)踐中較為突出的問題是問責(zé)主體缺乏法定的明確性，執(zhí)政黨與政府權(quán)力機(jī)關(guān)的定位較為模糊，而異體問責(zé)相對(duì)薄弱，特別是各級(jí)人大作為中國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，其問責(zé)效能尚未充分實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮。[顧杰：《論我國(guó)行政問責(zé)制的現(xiàn)狀與完善》，載《 理論月刊》2004年第12期，第15頁(yè)。]
2.問責(zé)客體即責(zé)任人的界定不清，責(zé)任界限模糊，問責(zé)對(duì)象泛化
從理論上講行政問責(zé)的對(duì)象是各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，但主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者，即各級(jí)政府機(jī)關(guān)和各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。在我國(guó)各級(jí)各類有關(guān)行政責(zé)任追究的法規(guī)制度中，在追究的責(zé)任人前面，常常冠以“有關(guān)”二字。這種泛化的責(zé)任人指定，給操作帶來了困難。在具體責(zé)任認(rèn)定時(shí)，哪些是有關(guān)”責(zé)任人，哪些是“無關(guān)”責(zé)任人，由于權(quán)責(zé)不清，難以界定。具體表現(xiàn)在: 一是直接責(zé)任人和間接責(zé)任人劃分不清。發(fā)生責(zé)任問題時(shí)，直接責(zé)任人的責(zé)任比較好確定和追究，而間接責(zé)任人是誰(shuí)則難以確定。二是個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任劃分不清。由集體決策執(zhí)行的事項(xiàng)出了問題的責(zé)任就很難界定，因?yàn)榧w決定的事項(xiàng)往往難以界定具體的個(gè)人責(zé)任，而名曰“集體負(fù)責(zé)”，實(shí)際上誰(shuí)也不承擔(dān)責(zé)任。責(zé)任人的泛化成為行政問責(zé)制實(shí)施的一大障礙。
3.問責(zé)內(nèi)容較少、范圍偏窄，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)彈性過大，影響問責(zé)效果
近幾年來備受關(guān)注的問責(zé)事件，其問責(zé)的內(nèi)容和范圍都存在一定的不確定性，缺乏規(guī)范性規(guī)定。問責(zé)事件似乎僅限于那些引起中央高層重視，涉及人命關(guān)天的重大安全生產(chǎn)事故、公共安全事故上，而決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失等領(lǐng)域尚未引起重視，顯然是內(nèi)容較少、范圍偏窄。目前實(shí)施的行政問責(zé)制缺乏一套普遍、公開、詳盡的問責(zé)事由標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，問責(zé)種類沒有法規(guī)的明確劃定。在責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任四類責(zé)任中擇其利者取之，避重就輕，這種現(xiàn)象并不少見。此外，直接責(zé)任和間接責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺乏可操作性的界定準(zhǔn)則，責(zé)任劃分上的彈性空間過大，導(dǎo)致問責(zé)缺乏剛性，失之公正。
4.問責(zé)程序缺乏操作性，問責(zé)效率低
合法正當(dāng)有效的程序是行政問責(zé)向法治的軌道健康、持續(xù)發(fā)展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的差別，也只有程序才能把內(nèi)在擴(kuò)張的行政權(quán)規(guī)束在法律架構(gòu)中。問責(zé)之所以被稱作“風(fēng)暴”，意在其嚴(yán)厲、果敢、迅猛，同時(shí)也反映了行政問責(zé)在程序設(shè)計(jì)上尚未完善。行政問責(zé)在程序操作層面存在諸多難點(diǎn)，具體程序缺乏法律規(guī)范性，無章可循，公眾缺乏知情權(quán)，大眾媒體報(bào)道的真實(shí)性、權(quán)威性不足，甚至出現(xiàn)同一事件眾說紛紜的現(xiàn)象。更為重要的是，被問責(zé)官員的抗辯申訴權(quán)利沒有得到充分的保障，權(quán)力救濟(jì)渠道失序無效，處理過程基本上還是幕后權(quán)力操作，缺乏應(yīng)有的透明度。因此，問責(zé)程序缺乏法定操作性，處理過程不透明，在一定程度上影響了行政問責(zé)效能的持續(xù)提升。
5.行政問責(zé)缺乏法律保障和制度支撐
行政問責(zé)需要依法實(shí)施：在什么情況下應(yīng)當(dāng)追究行政官員的責(zé)任？問責(zé)如何啟動(dòng)？由何人依何程序認(rèn)定官員失職？官員究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任？這一系列問題都需要法律明確加以規(guī)定。然而，我國(guó)至今還沒有一部關(guān)于行政問責(zé)的全國(guó)性法律，問責(zé)的依據(jù)主要是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，此外還有一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件不僅存在著法律位階低、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題，而且在問責(zé)的主體、對(duì)象、范圍、步驟以及責(zé)任形式和懲處力度等方面都不盡相同，因而目前行政問責(zé)尚缺乏全國(guó)性統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的立法支持。各地在問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式等諸多方面往往各行其是、五花八門，處理的結(jié)果存在很大的差異性。
三、完善我國(guó)行政問責(zé)制度的思考
責(zé)任政府建設(shè)是當(dāng)今世界各國(guó)政府著力追求的方向，建立健全行政問責(zé)制度，是其重要內(nèi)容之一。行政問責(zé)制度是一個(gè)龐大的制度體系，健全和完善我國(guó)目前行政問責(zé)制，應(yīng)從以下幾方面著手。
1.加強(qiáng)異體問責(zé)制實(shí)施的力度
異體問責(zé)是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問責(zé)方式，因而加強(qiáng)我國(guó)異體行政問責(zé)意義更為重大。在我國(guó)憲法以及其它法律體系中，對(duì)異體問責(zé)均有一些規(guī)定，目前的任務(wù)是健全和落實(shí)問題。為此，一是強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其代表對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)督和問責(zé)作用。人大在啟動(dòng)行政問責(zé)制程序過程中，可以行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)。隨著民主政治的發(fā)展，人大不僅要強(qiáng)化原有的監(jiān)督職能，而且可以在此基礎(chǔ)上開拓新的監(jiān)督渠道，進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，增強(qiáng)人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度。二是強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)行政問責(zé)的作用。司法機(jī)關(guān)必須要有公平的心態(tài)，公正的行為，以法律為準(zhǔn)則，以事實(shí)為依據(jù)，正確履行自己的權(quán)力，依法追究行政過失行為和行政不作為行為者的責(zé)任。三是強(qiáng)化媒體的輿論監(jiān)督作用。利用新聞媒體的報(bào)道權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政人員實(shí)行輿論監(jiān)督，從而對(duì)其產(chǎn)生政治壓力，發(fā)揮問責(zé)作用。四是強(qiáng)化公民及公民團(tuán)體的行政問責(zé)作用。人民群眾是社會(huì)的主體，也是國(guó)家權(quán)力的主體，目前在我國(guó)廣大公民及公民團(tuán)體運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)利和利益已不再是個(gè)別事例，人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政人員的批評(píng)、建議和行政申訴、控告和檢舉已成為經(jīng)常性現(xiàn)象。為此，必須確立公民及公民團(tuán)體行政問責(zé)的主體地位，以法的形式加以確定和保護(hù)，必須健全公民行政問責(zé)的程序，解決公民如何問的問題，根據(jù)公民具體問責(zé)事項(xiàng)，明確規(guī)定問誰(shuí)、誰(shuí)受理、答復(fù)時(shí)限、處理過程、賠償標(biāo)準(zhǔn)等問題， 確保公民行政問責(zé)作用的發(fā)揮。
2.圍繞公共權(quán)力，規(guī)范問責(zé)客體的范圍，科學(xué)、合理、公正地界定責(zé)任人
界定問責(zé)客體具體對(duì)象的范圍應(yīng)該以是否握公共權(quán)力為依據(jù)，凡是擁有公共權(quán)力的組織及其工作人員，都必須對(duì)所掌握的公權(quán)力負(fù)責(zé)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，都應(yīng)納入行政問責(zé)的客體范圍。因此，這就意味著不僅要對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員問責(zé)，也要對(duì)各級(jí)黨組織、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公共部門等組織及其工作人員問責(zé)。盡快完善職位分類制度，明確權(quán)、責(zé)、能統(tǒng)一，加強(qiáng)行政人員的責(zé)任觀念，劃分責(zé)任區(qū)，明確責(zé)任主體，改變權(quán)責(zé)不對(duì)等狀況。明確公務(wù)人員的責(zé)任身份，逐步建立健全干部選拔任用工作責(zé)任追究制度，完善執(zhí)政黨問責(zé)機(jī)制。只有嚴(yán)格黨政之間、黨政兼職之間、正副職之間、各層級(jí)之間的事前職責(zé)劃分，才能科學(xué)、合理、公正地確定事后責(zé)任人及其應(yīng)負(fù)責(zé)任的范圍和程度。因此，我國(guó)應(yīng)盡快制定一部《行政責(zé)任法》，從實(shí)體上規(guī)范問責(zé)的具體對(duì)象，界定責(zé)任人所負(fù)責(zé)任的范圍和程度。
3.界定問責(zé)內(nèi)容，強(qiáng)化問責(zé)剛性，實(shí)現(xiàn)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)法定化
當(dāng)前我國(guó)行政問責(zé)的內(nèi)容模糊不清，問責(zé)事由主要是重大安全生產(chǎn)事故、重大公共安全事故等，尚未涉及決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失、指揮不當(dāng)?shù)阮I(lǐng)域。我國(guó)不僅應(yīng)盡快以法令的形式厘清問責(zé)的內(nèi)容和事由，更要建立一套相對(duì)細(xì)致、完備的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。問責(zé)的事由、免責(zé)的事由，必須以規(guī)范的列舉形式予以表達(dá)，以法令的形式予以公布，實(shí)現(xiàn)問責(zé)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的法定化。強(qiáng)化問責(zé)剛性，杜絕行政問責(zé)的主觀隨意性和不徹底性，從制度中激發(fā)問責(zé)的體制內(nèi)動(dòng)力而不是以高層權(quán)力啟動(dòng)問責(zé)行動(dòng)，以制度化、法治化引導(dǎo)行政問責(zé)從權(quán)力問責(zé)走向制度問責(zé)。
4.完善問責(zé)程序，增強(qiáng)可操作性，提升問責(zé)的政治效能
完善問責(zé)程序是提升問責(zé)效能的關(guān)鍵，其核心是強(qiáng)化對(duì)問責(zé)客體的權(quán)力救濟(jì)，其重點(diǎn)是增加問責(zé)的透明度，擴(kuò)大公眾知情權(quán)。政府必須讓人民知道自己所做的一切，如果公眾不知情，就無法知道誰(shuí)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，誰(shuí)沒有對(duì)公眾負(fù)責(zé)，就無法對(duì)不負(fù)責(zé)者追究行政責(zé)任，因此行政問責(zé)制的前提是政府信息公開�！墩畔⒐_條例》為行政問責(zé)制的實(shí)施提供了信息條件。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變觀念，政府信息是否公開、如何公開以及公開的范圍不再是政府的“自由裁量權(quán)”，而是政府必須承擔(dān)的責(zé)任[ 李又才等：《政府公共管理論》，中國(guó)廣播電視出版社2004年版，第92頁(yè)。]，各級(jí)政府必須按照《條例》的要求依法公開政府信息，確保公眾的知情權(quán)，徹底扭轉(zhuǎn)政府和社會(huì)對(duì)政府信息獲取和使用的非對(duì)稱性狀況，對(duì)未按《條例》要求公開政府信息，或在公開信息中有愚弄公眾蒙騙上級(jí)的行為者，必須依法追究其責(zé)任。還要建立信息征集制度。社會(huì)是行政行為的作用對(duì)象，行政行為是否負(fù)責(zé)，是否適當(dāng)，社會(huì)公眾最清楚，各級(jí)政府及職能部門應(yīng)不斷完善舉報(bào)制度、信訪制度、社會(huì)考核制度、公民投訴制度，徹底改變信訪找不到人、投訴舉報(bào)熱線電話總是占線的狀況，確保行政責(zé)任追究信息渠道的暢通。
5.加快推進(jìn)行政問責(zé)制度的法制化進(jìn)程
行政問責(zé)體系的發(fā)展和完善應(yīng)當(dāng)以憲法、行政訴訟法和行政復(fù)議法等重要法律法規(guī)的發(fā)展和完善為基礎(chǔ)，修正和完善行政訴訟制度、行政復(fù)議制度以及信訪和舉報(bào)制度等，著重建立起具有前瞻性的憲法訴訟制度和行政公益訴訟制度。應(yīng)完善相關(guān)的法律法規(guī)，如監(jiān)督法、信息公開法、輿論監(jiān)督法等，為公民維護(hù)個(gè)人權(quán)利和公共利益建構(gòu)起廉價(jià)而高效率的救濟(jì)機(jī)制。應(yīng)以立法形式對(duì)有關(guān)規(guī)定加以“整合”，形成包括問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)主體、問責(zé)救濟(jì)在內(nèi)的、全國(guó)統(tǒng)一、結(jié)合實(shí)際的問責(zé)法律法規(guī)。
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