[ 楊向暉 ]——(2009-9-13) / 已閱39375次
2、流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確
《土地承包法》第32條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其它方式流轉(zhuǎn)”。我國(guó)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定，筆者認(rèn)為存在如下缺陷：
第一、“其他方式”規(guī)定不明確。“其他方式”到底是何種方式，是否可以任意創(chuàng)造，不得而知。而且，也不能從任何其他規(guī)定中看到相關(guān)的說(shuō)明。新頒布的《物權(quán)法》也沿襲這種提法。筆者認(rèn)為不妥，雖然法律規(guī)定的兜底條款既有靈活性的一面，適應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)的需要，但對(duì)廣大農(nóng)戶而言，如果沒(méi)有法律和政策上的明確指引，必然會(huì)影響其對(duì)土地流轉(zhuǎn)可能性的判斷，從而影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。
第二、關(guān)于抵押方式規(guī)定不明確�！掇r(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定，通過(guò)家庭承包以外的其它方式如招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）農(nóng)村土地所取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，而家庭承包取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則未允許抵押。此種規(guī)定很不合理，隨著社會(huì)的發(fā)展，一些動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)所蘊(yùn)含的動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)潛能已經(jīng)大大超過(guò)其靜態(tài)價(jià)值。這些財(cái)產(chǎn)被過(guò)多限制或不能抵押，其經(jīng)濟(jì)效用就不能得到最大程度的發(fā)揮，從而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]。 既然我國(guó)法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，就應(yīng)該允許其可以進(jìn)行抵押，這也符合擔(dān)保法的原理。從新頒布的《物權(quán)法》依然不認(rèn)同抵押的流轉(zhuǎn)方式來(lái)看，筆者認(rèn)為立法者的價(jià)值取向還沒(méi)有改變，仍然覺(jué)得抵押風(fēng)險(xiǎn)性太大。這種想法，低估了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)能力和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的估測(cè)能力，事實(shí)上“農(nóng)民是理性的，他們并不保守，也不反對(duì)現(xiàn)代化。他們對(duì)價(jià)格有足夠的反應(yīng)，他們?cè)谛袨榕ι暇哂信c其它社會(huì)階層同樣的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況不是農(nóng)民的市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)意識(shí)有無(wú)達(dá)到立法和政策層面的問(wèn)題，而是農(nóng)民手中沒(méi)有足夠的流動(dòng)資金，無(wú)法擴(kuò)大生產(chǎn)，進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)。行之有效的辦法就是允許農(nóng)民以手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的合理利用。所以，筆者認(rèn)為我國(guó)法律應(yīng)認(rèn)同抵押這一流轉(zhuǎn)方式。
第三、關(guān)于繼承的方式表述不明確。我國(guó)現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問(wèn)題上沒(méi)有使用“繼承”這一概念，而是變通地表述為“由繼承人繼續(xù)承包”。而新頒布的《物權(quán)法》則對(duì)繼承沒(méi)有做出任何規(guī)定。筆者認(rèn)為，這是立法上的失誤，既然林地能夠繼承，為什么草地、耕地就不能繼承？同一權(quán)利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂；而且，禁止耕地、草地的經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期規(guī)劃，不利于發(fā)揮其積極性。因此，從立法的同一性和著重保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，法律應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以繼承的方式流轉(zhuǎn)。
3、流轉(zhuǎn)存在嚴(yán)格的限制性規(guī)定
我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體和范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制。如《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》第九條規(guī)定：“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”；互換則要求是在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間進(jìn)行；轉(zhuǎn)讓要求受讓方只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶且轉(zhuǎn)讓方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源；入股則限定在承包方之間；轉(zhuǎn)包則限定在本集體組織內(nèi)部等。這些限制性的規(guī)定使得“農(nóng)民退出土地的成本非常高”[8]，導(dǎo)致一些缺乏經(jīng)營(yíng)能力而又想退出的農(nóng)民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經(jīng)驗(yàn)、擁有先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的經(jīng)營(yíng)組織和承包個(gè)人則無(wú)法進(jìn)入農(nóng)地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而使得土地的利用率和農(nóng)戶的種地積極性受到極大影響，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化和規(guī)�；M(jìn)展緩慢。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定也極不合理，我國(guó)法律并未對(duì)同意的條件做出明確的界定，如發(fā)包人不同意，即使能產(chǎn)生高效益的轉(zhuǎn)讓亦屬無(wú)效，這項(xiàng)規(guī)定極大束縛了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
由于立法的缺陷和現(xiàn)實(shí)中各種不利因素的制約，我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中運(yùn)行不暢，面臨諸多問(wèn)題，現(xiàn)分述如下：
1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極不成熟
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要成熟的土地市場(chǎng)的支撐，健全的土地市場(chǎng)能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場(chǎng)所，從而促進(jìn)農(nóng)村土地快捷有效地流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，我國(guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)還只是初具雛形，極不成熟，其主要體現(xiàn)在：第一、農(nóng)村土地市場(chǎng)沒(méi)有完備的地價(jià)評(píng)估體系，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格的估算缺乏相應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)。第二、缺乏完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)村土地市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成，土地流轉(zhuǎn)受地方政府的控制較大，土地產(chǎn)權(quán)還不能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流動(dòng)。第三、缺乏完善的中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏完備的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和土地融資機(jī)構(gòu)等。由于缺乏完善的市場(chǎng)服務(wù)體系和有效的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極不成熟，導(dǎo)致土地供求信息受阻，信息輻射面狹小，從而導(dǎo)致土地市場(chǎng)供求失衡；同時(shí)使得農(nóng)村土地的商品化程度偏低，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值不能充分體現(xiàn)，市場(chǎng)化操作相當(dāng)困難，因而嚴(yán)重阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序的流轉(zhuǎn)。
2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重
近年來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害的問(wèn)題較為突出,主要體現(xiàn)在：一是以權(quán)力剝奪農(nóng)戶的自主決策權(quán)，有些地方違背農(nóng)民意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)作為增加地方收入和福利的手段,抑或作為政府決策者“政績(jī)”的形象工程；有些地方為了降低開發(fā)成本和便于招商引資，借土地流轉(zhuǎn)為名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)期地價(jià)出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這些強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)，勢(shì)必?fù)p害農(nóng)民的切身利益；二是隨意調(diào)整承包地，分出所謂的“口糧田”、“機(jī)動(dòng)田”，在本已分到各戶的承包地中切出機(jī)動(dòng)田，由集體甚至村干部個(gè)人掌握；三是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中與民爭(zhēng)利。這些行為嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，影響了農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。
3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包、互換等土地流轉(zhuǎn)，多是自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，相互之間只是口頭協(xié)議，沒(méi)有簽訂書面的文字合同或契約來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，這就造成土地承包關(guān)系的混亂，致使土地流轉(zhuǎn)工作無(wú)序進(jìn)行。有的農(nóng)戶之間雖簽有協(xié)議，但協(xié)議內(nèi)容簡(jiǎn)單，標(biāo)的物不明確，權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清楚，違約責(zé)任不祥，易引發(fā)合同糾紛。此外，農(nóng)戶之間自發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限較短而且極不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)雙方大多約定為一年一變，使得受讓方?jīng)]有長(zhǎng)期保障，不肯對(duì)土地作較多投入，只維持現(xiàn)狀，生怕資金無(wú)法收回，從而造成土地資源的浪費(fèi)。這都不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
4、農(nóng)村社會(huì)保障體系的缺失
我國(guó)農(nóng)村并沒(méi)有建立完備的社會(huì)保障體系，農(nóng)民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的社會(huì)保障，以化解失業(yè)、疾病等風(fēng)險(xiǎn)，“均等地占用土地并盡可能多地?fù)碛型恋刭Y源是一種最有效的社會(huì)保障，中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行票據(jù)分配土地的制度安排是一種最典型的土地型社會(huì)保障制度”[9]。因此，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，土地依然承擔(dān)著主要的社會(huì)保障功能。由于土地的最低社會(huì)保障功能沒(méi)有一個(gè)替代物，因此大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看作是“活命田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至荒蕪棄耕，也不輕易流轉(zhuǎn)土地。由于不能使農(nóng)民和土地有效分離，這就極大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效率低下。
5、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制的缺失
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，因土地承包經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，可請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調(diào)解決，也可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或直接向人民法院起訴。而當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況是，一方面，大多數(shù)地方政府或法院有關(guān)機(jī)構(gòu)尚未形成處理土地糾紛的規(guī)范化制度，也缺乏相關(guān)的法律條文與仲裁根據(jù)，另一方面，現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模卻越來(lái)越大，許多程序不規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了越來(lái)越多的糾紛，這二者的矛盾使得農(nóng)村中許多土地流轉(zhuǎn)糾紛無(wú)法得到及時(shí)合理的解決，從而阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，也影響了農(nóng)村的穩(wěn)定。
三、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策及建議
如前文所述，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度極不完善，既有立法上的缺陷，也有現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，從而制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度亟待完善，這就要求：一方面要從立法上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度具有針對(duì)性、系統(tǒng)性和可操作性；另一方面又要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展，加快相關(guān)配套措施的建立與完善。同時(shí)，政府要切實(shí)履行自身的職責(zé)，采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)引導(dǎo)與規(guī)范管理，這樣才能促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的社會(huì)效益。筆者現(xiàn)具體從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行集中論述。
（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法完善
1、建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，明確土地產(chǎn)權(quán)主體
土地產(chǎn)權(quán)明確是交易的前提，沒(méi)有明晰的產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)物質(zhì)利益關(guān)系的混亂，農(nóng)民的合法權(quán)益易受到侵害。明確土地產(chǎn)權(quán)，就是要明確土地所有權(quán)的主體代表，其關(guān)鍵問(wèn)題是要統(tǒng)一集體所有權(quán)的主體，取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及村民小組三級(jí)所有的分化現(xiàn)象。具體做法是明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是村集體，按照我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)確立村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體的代表。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨(dú)立行使權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，最適宜充當(dāng)農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，法律應(yīng)賦予其相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，使其很好地行使土地所有權(quán)人的職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。其他組織因缺乏相應(yīng)的資質(zhì)和條件，不便充當(dāng)農(nóng)村土地的所有權(quán)的代表。鑒于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要性，筆者強(qiáng)烈建議立法機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，制定頒布《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》來(lái)確立合理的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步穩(wěn)定和明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)。
2、修改法律關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理規(guī)制
如前文所述，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)置了許多不合理的限制規(guī)定。法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性不相吻合，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民行使土地權(quán)利的一種干預(yù)，我國(guó)新頒布的《物權(quán)法》既然已經(jīng)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確界定為物權(quán)，就應(yīng)該賦予農(nóng)民相應(yīng)的支配權(quán)，“所謂物權(quán)之直接支配性，指物權(quán)人得依自己的意思，無(wú)須他人意思或行為之介入，對(duì)標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容之特性”[10]。立法對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的本意是考慮到農(nóng)村保障制度并未健全，土地依然是農(nóng)民的生活保障，盲目轉(zhuǎn)讓土地的風(fēng)險(xiǎn)性太高，容易造成農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，其實(shí)這種擔(dān)心是多余的，既低估農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)能力，也不符合社會(huì)實(shí)際，農(nóng)民是理性的，他會(huì)根據(jù)自身利益的需求來(lái)決定是否處分其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，農(nóng)民的就業(yè)途徑更為廣闊，收入來(lái)源也日益多樣化。農(nóng)民與土地的關(guān)系也日趨松散，依賴土地而生存的現(xiàn)象將越來(lái)越少。因此，法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)做如此嚴(yán)格的限制完全沒(méi)有必要，只會(huì)造成土地流轉(zhuǎn)的成本過(guò)高，導(dǎo)致土地的閑置，阻礙土地流轉(zhuǎn)和土地效益的發(fā)揮，進(jìn)而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，筆者建議取消對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，尤其是廢除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定，從而為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。
3、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式
(1) 要賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)地抵押權(quán)。我國(guó)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押基本持否定態(tài)度，這與物權(quán)屬性不相吻合。農(nóng)地如果不能作為抵押物進(jìn)入市場(chǎng)，既不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不利于農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更延緩了農(nóng)村信用市場(chǎng)的發(fā)展，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)融資的極大需求不相適應(yīng)。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，物權(quán)人對(duì)其權(quán)利在效力上具有可處分性。因此，我國(guó)法律要賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的抵押權(quán)。
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