[ 張俊龍 ]——(2009-9-19) / 已閱24498次
行政權(quán)與行政強(qiáng)制的關(guān)聯(lián)
早期主流觀點(diǎn)認(rèn)為:行政強(qiáng)制是行政權(quán)的一部分，行政主體有下命令權(quán)，自然也有執(zhí)行權(quán)，此觀點(diǎn)最早見于二戰(zhàn)前德日行政法學(xué)者的著作。[01]這種觀點(diǎn)曾長期地支配著普魯士的政治法律實(shí)踐，奠定了德國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的基礎(chǔ)。20世紀(jì)初，德國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度被日本所接受和移植，并透過日本，對中國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度也產(chǎn)生了決定性的間接影響。[02]在二戰(zhàn)之后，隨著各國民主政治體制的重建，對行政強(qiáng)制制度也進(jìn)行了改革，行政權(quán)包括行政強(qiáng)制的觀念發(fā)生了變化，行政強(qiáng)制必須有法律特別授權(quán)的觀念逐漸為人們接受。在當(dāng)代社會，并不能絕對地認(rèn)為行政強(qiáng)制是行政權(quán)的自然延伸，它同樣需要法律的授權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第66條之規(guī)定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”。在行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行前有“依法”兩字，說明行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制只有法律特別授予時(shí)才具有。行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人拒不履行法定義務(wù)時(shí)，并不自然地享有行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，仍應(yīng)視法律的具體規(guī)定判斷自己能否實(shí)施行政強(qiáng)制。
綜述,行政權(quán)是行政強(qiáng)制的最重要的法律基礎(chǔ);行政強(qiáng)制不是行政權(quán)的自然延伸,而是作為其最重要的表現(xiàn)形式之一。
《行政強(qiáng)制法（草案）》的發(fā)展
1999年3月, 九屆全國人大常委會將行政強(qiáng)制法列入了立法規(guī)劃并開始著手調(diào)研和起草工作，經(jīng)過深入的理論探討和實(shí)踐調(diào)查，在2002年形成了行政強(qiáng)制法征求意見稿。由于當(dāng)時(shí)參與調(diào)研和起草的各方對采取什么樣的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制等問題存在著較大地分歧，當(dāng)時(shí)行政強(qiáng)制法草案未能提交九屆全國人大常委會審議，暫時(shí)被擱置了。十屆全國人大常委會首次將行政強(qiáng)制法列入了立法規(guī)劃，在繼續(xù)調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，法制工作委員會對行政強(qiáng)制法草案作了進(jìn)一步的研究和修改，并在2005年12月24日十屆全國人大常委會第十九次會議進(jìn)行了初次審議。在2007年10月，十屆全國人大常委會第三十次會議再次審議了該草案。該行政強(qiáng)制法草案從起草至今,歷經(jīng)十年時(shí)間,目前尚未生效。雖然現(xiàn)在只是法律草案,不具備法律效力，但在審判實(shí)踐中可以參考。
行政強(qiáng)制法（草案）所能解決的實(shí)際問題
目前我國行政強(qiáng)制制度主要存在兩方面的問題：一方面是“亂”，包括“亂”設(shè)行政強(qiáng)制和“濫”用行政強(qiáng)制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；另一方面是“軟”，就是行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時(shí)執(zhí)行。
行政強(qiáng)制法（草案）堅(jiān)持以構(gòu)建和諧社會理念作為立法指導(dǎo)思想，通過規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和實(shí)施，解決現(xiàn)實(shí)中存在的行政強(qiáng)制權(quán)“亂”的問題；同時(shí)通過非強(qiáng)制手段的倡導(dǎo)、必要的授權(quán)和理順執(zhí)行體制來解決行政強(qiáng)制權(quán)在某種程度上“軟”的問題，力圖使行政權(quán)與公民權(quán)利之間、公共利益與個(gè)人利益之間達(dá)到一定的平衡，消除不和諧因素，為構(gòu)建和諧社會提供法制保障。選擇強(qiáng)制方式,以當(dāng)事人權(quán)益最小損失為原則
提請二審的行政強(qiáng)制法草案第六條規(guī)定：實(shí)施行政強(qiáng)制措施，堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合，實(shí)施非強(qiáng)制性措施可以達(dá)到行政管理目的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制措施。
草案首次審議后，印發(fā)各地和有關(guān)部門、單位征求意見。有的地方提出，行政強(qiáng)制只是促使當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種手段，不是目的。當(dāng)事人經(jīng)教育自覺改正違法行為，履行法定義務(wù)的，就不要再采取行政強(qiáng)制，應(yīng)對行政機(jī)關(guān)教育和引導(dǎo)當(dāng)事人自覺履行義務(wù)作出規(guī)定。 全國人大法律委員會經(jīng)研究，建議對草案第六條進(jìn)行相應(yīng)的修改。 行政強(qiáng)制法草案還規(guī)定，設(shè)定行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，兼顧公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政強(qiáng)制不得濫用。實(shí)施行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)依照法定條件，正確適用法律、法規(guī)，以當(dāng)事人的權(quán)益最小損失為原則，選擇適當(dāng)?shù)男姓䦶?qiáng)制方式。
限制人身自由目的達(dá)到，應(yīng)當(dāng)立即解除強(qiáng)制
草案二審稿規(guī)定：“實(shí)施限制人身自由的強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除�！� 草案一審稿中對采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的程序作了規(guī)定，如：采取行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人書面或者口頭報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；出示執(zhí)法身份證件；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)、救濟(jì)途徑以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利等。 審議中，有些常委會委員提出，限制人身自由的強(qiáng)制措施，應(yīng)有更嚴(yán)格的程序約束。草案對查封、扣押財(cái)產(chǎn)的期限有規(guī)定，但對限制人身自由的強(qiáng)制措施沒有規(guī)定期限，應(yīng)加以規(guī)定全國人大法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，限制人身自由的強(qiáng)制措施期限在單行法中都有具體規(guī)定。因此，在關(guān)于行政強(qiáng)制法草案修改情況的匯報(bào)中，建議增加規(guī)定：“實(shí)施限制人身自由的強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除�！�
查封扣押財(cái)物 超范圍查封造成損失須賠償
行政強(qiáng)制法草案規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)違禁物品、防止證據(jù)損毀等情形下，依法具有行政強(qiáng)制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)規(guī)定，可以對公民、法人或者其他組織的財(cái)物采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施。 一些地方提出，為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)任意擴(kuò)大查封、扣押的范圍，應(yīng)對查封、扣押的物品的范圍加以限制。 全國人大法律委員會建議增加規(guī)定：“查封、扣押的物品限于涉案財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的財(cái)物�！� 同時(shí)行政強(qiáng)制法草案相應(yīng)地增加對違反這一規(guī)定的法律責(zé)任：“行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大查封、扣押、凍結(jié)范圍，或者使用或者損毀查封、扣押的場所、設(shè)施、財(cái)物，給當(dāng)事人造成損失的，依法給予賠償。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分�！�
滯納金 數(shù)額“封頂”，不得超出本金
行政強(qiáng)制法草案明確，行政機(jī)關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可依法按日加處罰款或者滯納金。加處罰款或滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。 曾經(jīng)發(fā)生過這樣的案例,河南有一輛吊車被查出欠繳養(yǎng)路費(fèi)，其中欠繳本金不到６萬元，而滯納金卻高達(dá)４９萬元。 有些常委會委員、地方提出，實(shí)踐中由于有些行政機(jī)關(guān)未及時(shí)通知、催告當(dāng)事人履行繳納罰款或者有關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)，致使當(dāng)事人未能及時(shí)繳納罰款或者有關(guān)稅費(fèi)，有時(shí)加處罰款或滯納金的數(shù)額非常巨大，應(yīng)對這種情形加以規(guī)范。 全國人大法律委員會研究認(rèn)為，應(yīng)增加規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額�！边@等于對行政機(jī)關(guān)加處罰款或者滯納金的數(shù)額封了頂。[03]
對行政強(qiáng)制法（草案）的評價(jià)及其設(shè)立的意義
該草案充分考慮到我國行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)狀況，恰當(dāng)把握了行政權(quán)力保障和公民權(quán)利保護(hù)之間界限，在適度賦予行政機(jī)關(guān)必需的強(qiáng)制權(quán)的同時(shí)，詳細(xì)規(guī)定了行政強(qiáng)制的設(shè)定、實(shí)施方式和實(shí)施程序，正確地立足于規(guī)范和限制行政強(qiáng)制權(quán)力的行使，從根本上契合了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的最終目的——保護(hù)公民權(quán)益。
第一，非強(qiáng)制手段的優(yōu)先適用原則。草案規(guī)定：“實(shí)施非強(qiáng)制性管理措施可以達(dá)到行政管理目的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制措施�！绷攘葦�(shù)語，蘊(yùn)含的是現(xiàn)代的法治理念。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理有多種方法和手段，制裁和強(qiáng)制的手段并不是行政機(jī)關(guān)首要選擇，凡是能夠通過說服教育達(dá)到管理目的，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)循循善誘，因勢利導(dǎo)，促進(jìn)公民、組織自覺遵守法律。本條規(guī)定既告訴行政機(jī)關(guān)非到最后和萬不得已，不能使用行政強(qiáng)制手段，也要求立法機(jī)關(guān)不是出于行政管理必需，不能為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)行政強(qiáng)制手段。
在此基礎(chǔ)上，草案進(jìn)一步規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以放棄采用強(qiáng)制手段的情形：一是在公民、組織違法行為顯著輕微，沒有明顯社會危害，涉案財(cái)物數(shù)量較少時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以不對其實(shí)施行政強(qiáng)制措施；二是即使行政機(jī)關(guān)已開始行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)仍然可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成和解。
第二，設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制必須依法進(jìn)行。長期以來，我國行政強(qiáng)制領(lǐng)域存在著各類文件甚至包括鄉(xiāng)政府的文件都可以規(guī)定行政強(qiáng)制。沒有強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)擅自實(shí)施強(qiáng)制，有強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)亂用強(qiáng)制權(quán)等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了公民、組織的權(quán)益，成為近年來民眾上訪反映的焦點(diǎn)問題之一。因而，整肅這些問題，構(gòu)成了行政強(qiáng)制立法的重要目的之一。
草案旗幟鮮明地要求設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制必須依法進(jìn)行，指出只由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)才能規(guī)定行政強(qiáng)制，強(qiáng)調(diào)未經(jīng)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)授權(quán)，任何機(jī)關(guān)和組織不得實(shí)施行政強(qiáng)制，行政強(qiáng)制違法給公民、組織造成損失國家必須承擔(dān)賠償責(zé)任。為落實(shí)這些原則和要求，草案詳細(xì)規(guī)定了行政強(qiáng)制的方式、設(shè)定權(quán)限、各類行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序、行政強(qiáng)制執(zhí)行主體和實(shí)施程序，旨在通過這些具體規(guī)定規(guī)范行政強(qiáng)制的行使，減少行政強(qiáng)制的濫用。
第三，力求將公民的損失降到最小。這是遠(yuǎn)比行政強(qiáng)制合法行使更高的要求，揭示了行政強(qiáng)制設(shè)定和行使的本質(zhì)，它強(qiáng)調(diào)了讓當(dāng)事人履行義務(wù)才是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制的直接目的，若能用對當(dāng)事人影響和損害小的方式實(shí)現(xiàn)這一目的，行政機(jī)關(guān)就不當(dāng)采取更為激烈的方式，更不能為強(qiáng)制而強(qiáng)制。
第四，文明強(qiáng)制，體現(xiàn)人文關(guān)懷。曾幾何時(shí)，野蠻執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，為達(dá)到目的不擇手段，是人們詬病行政機(jī)關(guān)缺少人文關(guān)懷的重要原因。草案不顧一些學(xué)者的反對，把“文明執(zhí)法”這一過去基本上只會出現(xiàn)在政府文件中的指導(dǎo)性用語納入到法律條款之中，轉(zhuǎn)化為法律的強(qiáng)制性規(guī)定，足見立法者要扭轉(zhuǎn)這一局面的決心和意圖。而草案中“行政強(qiáng)制執(zhí)行不得在夜間和法定假日實(shí)施”、“行政機(jī)關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)”等具體規(guī)定，則體現(xiàn)的是立法者在行政強(qiáng)制和行政執(zhí)法中樹立人文關(guān)懷的實(shí)在行動。
行政強(qiáng)制制度涉及行政管理的效率，也涉及對公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。目前，由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴(yán)重違法行為因?yàn)槿鄙購?qiáng)制手段處理不力的情況，也存在行政強(qiáng)制手段濫用的情況。行政強(qiáng)制法草案對行政強(qiáng)制措施、執(zhí)行方式、權(quán)限設(shè)定等都進(jìn)行了規(guī)范。在賦予行政機(jī)關(guān)必要權(quán)力的同時(shí)，草案也著力避免和防止權(quán)力濫用。
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