[ 劉建昆 ]——(2009-9-4) / 已閱7371次
“相對集中行政處罰權(quán)”副作用的一次反噬
劉建昆
近來，一些媒體包括《法制日報》《檢察日報》等，熱議“全國城管局長聯(lián)席會議”的合法性問題。其實，這個“聯(lián)席會議”存在，正是“相對集中行政處罰權(quán)”副作用的一次“反噬”。
相對集中行政處罰權(quán)之前，我國的城市公物（含但是不限于公共設(shè)施）管理權(quán)立法和公物警察權(quán)立法是由中央國家機關(guān)主導(dǎo)的。具有代表性的是1990年《城市規(guī)劃法》，國務(wù)院1992年的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《城市綠化條例》；1996年的《城市道路管理條例》等�？陀^的說，這些法律和行政法規(guī)確實存在一些問題，例如“窄”（保護不全面）“粗”（過于原則）“濫”（執(zhí)法主體多）“軟”（執(zhí)行不力）等。
地方城市政府作為城市公物實際擁有者和管理者，對中央主導(dǎo)的城市公物立法進程是不滿意的。表面上看；不滿“七八個大蓋帽管一個小草帽”，是“人民群眾”的呼聲——然而在中國的立法實踐中，幾曾見過我國的群眾有這么大的話語權(quán)，可以將不滿的影響擴大到立法機關(guān)呢？在我看來，這還不如說是作為城市公物的管理者的地方政府，借機表達自己的意見：各種城市公物監(jiān)管的壓力如此之大，而“七八個大蓋帽”居然管不了一個小草帽！
“城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)”粗暴打斷了中央主導(dǎo)的城市公物管理權(quán)和公物警察權(quán)立法實踐。從此，以“試點”以及“推廣”的名義，公物警察權(quán)立法的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)移為各地方政府，各級各地紛紛出臺《相對集中行政處罰權(quán)條例》。但是隨之而來的問題，而且依然是立法與執(zhí)行之間的矛盾：我國現(xiàn)行立法體制決定了，地方在立法中仍然難以科學有效的設(shè)定關(guān)于城市公物管理權(quán)和公物警察權(quán)的行政許可、行政強制和行政處罰。
應(yīng)該說，地方政府在城市建設(shè)中作為實際投資者和公物擁有者，只要資金投入得力，公物的規(guī)劃建設(shè)與廢止、公物的維修維護，甚至包括涉及公物的國家賠償問題等方面，是完全有能力做好的。然而依照《公物法》的理論，對于公物管理權(quán)方面，公物利用上很可能需要設(shè)定行政許可（一般利用，許可利用等）；在公物警察權(quán)方面，則可能需要設(shè)定行政強制和行政處罰。這些內(nèi)容的立法，目前立法制度下地方法規(guī)是很難完成的，反而衍生出五花八門的“機構(gòu)問題”“體制問題”。
值得注意的是，國辦發(fā)[2008]74號文件，即《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》規(guī)定：“將城市管理的具體職責交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、城市客運、市政設(shè)施、園林、市容、環(huán)衛(wèi)和建設(shè)檔案等方面的管理體制�！边@是否意味著中央政府不但放棄了地方城市公物（公共財產(chǎn)和公共設(shè)施）的實際管理權(quán)，而且放棄了在國家建立統(tǒng)一的城市公物法律制度的努力？如果是，則需要對地方法規(guī)設(shè)定前述內(nèi)容予以明確法律授權(quán)，以便地方立法和執(zhí)行——這樣做的風險當然也是很大的。
地方立法既然無力徹底解決城市公物制度立法和執(zhí)法需求的矛盾，就不得不謀求其他途徑。“聯(lián)席會議”的建立本身，恰恰反映了“相對集中行政處罰權(quán)”這一困境；而前一階段，“聯(lián)席會議”先是高調(diào)介入《個體工商戶條例》征求意見問題，而后推出“大城管”征求意見等活動，至少是一種謀求解決問題的姿態(tài)。“聯(lián)席會議”的組織形式很可能要失敗的，但是這次“反噬”的意義在于提醒我們思考一個問題：失去《公物法》的科學理論和中央立法的支撐，公物警察權(quán)“相對集中”是不是還能繼續(xù)往前走；如果能，還能走多遠？
二○○九年九月三日
