[ 劉建昆 ]——(2009-8-7) / 已閱6850次
“高學歷城管”應該怎樣反思？
劉建昆
驅逐攤販占據了城管工作80%的時間，原因何在？報上說，100名新入職的“高學歷城管”經歷了兩周的一線執(zhí)法工作，陷入困境，引發(fā)反思。我想，這對城管絕對是個好事。作為一個行政執(zhí)法機關工作人員，囿于學識，不能用規(guī)范的行政法語言來理解、執(zhí)行、說明；而一些真真假假的不懂裝懂的“專家”總是準時的站出來比比劃劃，借以嘩眾取寵，可惜卻并沒有解決問題的誠意和辦法。
城市管理領域相對集中行政處罰權，一開始給城管部門集中了七項職能（另有一種“其他”）。其中有建設系統(tǒng)傳統(tǒng)自有的職能，如市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理。這幾項職能的“集中”，是將原有分散于城建系統(tǒng)內部各事業(yè)單位的城市公物警察權的行政執(zhí)法職能集中出來，也是將不涉及法律的事務管理與涉及法律的行政執(zhí)法權相剝離的過程，符合“政事分開”這一行政體制改革的總體目標。
另外三項，則比較復雜。一種是環(huán)保部門的職能。環(huán)境作為城市先天和后天的“公共設施”的總和，從城市行政公物的角度看很難與其他設施截然分開，理論上劃入集中執(zhí)法未必不可。另一種是公安交通管理的職能，其實主要涉及車輛違規(guī)占用道路公物，妨礙交通的情形。這種職能是從兩個方面觀察同一個行為，從而對這種行為的管轄權擇一而從。第三種就是爭議最大的所謂工商行政管理�？陀^的說，在城區(qū)占用公共設施經營的攤販因為占用、污損城市公物，城市公共設施的管理者是有一定的管理權限的，但是這種管理權限是不攤販的登記身份為前提的，無論個人未登記，還是登記為個體戶，甚至合伙企業(yè)、公司，只要他們臨時占用公共設施作為營業(yè)場所，應該一體管制——這是完善的公物利用法規(guī)所應有的一種狀態(tài)，是一種行為管理而不是身份管理。但是，由于攤販作為城管和工商共同的相對人，“相對集中行政處罰權”不加考慮的進行了職權變更。
七種職能都與城市公物警察權密切相關，但是卻明顯沒有經過合理的整合調配�！鞍顺蓵r間用來驅逐攤販”的原因，有現實中的城鄉(xiāng)矛盾，也有公物功能區(qū)劃與市民公物利用的需要不相適應，還有立法上公物警察權與輕微的公物利用違法之間不符合比例原則。更為直接的，則是因為相比較于其他公物治安違規(guī)，攤販占用城市公共設施的行為浮在城市表面，行政者更容易發(fā)現和處置。大多數行政處罰或者治安案件，往往是通過工作發(fā)現或者檢舉舉報，危害后果首先被發(fā)現（即便如此還有一定的偶然性），行為人的發(fā)現往往需要困難的調查，甚至出現難以發(fā)或者發(fā)現處罰不了的情況，辦案難度很大。攤販問題則不然，他們是公開的，不太隱蔽的，實時發(fā)現的，故而幾乎都采用即時強制而不是行政處罰程序來處理。即時強制占行政執(zhí)法的“百分之八十”，無論如何不能算是執(zhí)法工作的常態(tài)。
中國不能算是一個法制完善的社會。盡管越過立法，直接調配行政職權的做法引起眾多合法性質疑，卻并沒有影響其實際執(zhí)行。經過十余年，當全國各地都把這種合理與不合理并存的“綜合執(zhí)法”模式推行開來，具體執(zhí)行的城管本身也幾乎同時被打造成“市民公敵”。常聽到“如果沒有城管……”這類為城管辯護的論調，然而單純強調城管存在的有益作用是沒有用的。必須切除城管執(zhí)法中不切實際的工商“查處取締”職權，去除過度的即時強制，取而代之以與公物警察權相匹配的行政執(zhí)法強制和處罰權限。
