[ 楊德君 ]——(2009-11-19) / 已閱51403次
試論我國環(huán)境與資源保護法制建設
楊德君
摘要
我國環(huán)境與資源保護立法還處于“綜合防治”階段，沒能處理好人口、資源、環(huán)境與發(fā)展之間的關系，建立符合生態(tài)規(guī)律的生產(chǎn)方式和生活方式，全面的調(diào)整社會與環(huán)境的關系，樹立可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略�，F(xiàn)有的法律法規(guī)亟待修改和完善。環(huán)境管理上則偏重于微觀管理工作，體制上“塊塊”管理，沒有站在社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變的角度，開展環(huán)境保護的管理工作和引導行業(yè)發(fā)展。解決資源環(huán)境問題，也不能僅僅單獨對資源環(huán)境加以保護的問題去考慮，應當綜合衡量環(huán)境與發(fā)展、科技進步與居民消費之間的生態(tài)系統(tǒng) ，制訂一系列具有指導性的、原則性的環(huán)境戰(zhàn)略、法律政策。基于這種情況，本文從我國環(huán)境與資源的現(xiàn)狀出發(fā)，探討如何進一步完善我國環(huán)境與資源保護的法制建設。全文著重論述我國環(huán)境立法的修訂與機構設置，以使環(huán)境與資源保護的法制體系暢通。
關鍵詞: 環(huán)境；資源；保護；法制
引 言
回顧中國改革開放近30年的環(huán)境保護工作，我們不可以否認的事實是:盡管我國在環(huán)境保護方面做了大量的工作，確立了我國的環(huán)境保護法體系和一系列的規(guī)章制度。但是，環(huán)境問題產(chǎn)生的速度仍然遠遠大于環(huán)境問題解決的速度。中國社會幾十年間經(jīng)歷了西方國家?guī)装倌臧l(fā)展的同時，環(huán)境問題也在這數(shù)十年急劇惡化，中國大眾深刻體會到“千山鳥已絕，深溪不見蓑笠翁”的環(huán)境現(xiàn)實。為什么會這樣？現(xiàn)行環(huán)境與資源保護法體系究竟有那些不足之處？“保護環(huán)境防治污染與促進社會主義現(xiàn)代化”這種目的二元論在實踐中是否可以做到協(xié)調(diào)和平衡？如何實現(xiàn)《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》對主要污染物排放總量相較2005年環(huán)境統(tǒng)計結果減少10%和“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降２０％左右的約束性指標 。雖然２００７年這兩項指標 首次實現(xiàn)年度雙下降，但任重道遠，環(huán)境與資源保護形勢仍然不容樂觀。突發(fā)性的破壞大事件時有發(fā)生，這和我國的環(huán)境狀況相關聯(lián)，有一定的必然性。如何理解并堅持江澤民同志提出的“保護環(huán)境的實質(zhì)就是保護生產(chǎn)力”的論斷？在社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，不以損害環(huán)境與資源為代價。本文試將從以下幾個方面逐一具體分析。
一、我國環(huán)境與資源的現(xiàn)狀
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，環(huán)境污染問題日益嚴重。在追求GDP增長的同時，環(huán)境一直在默默承受著經(jīng)濟發(fā)展所帶來的沉重負擔。工業(yè)污染、洋垃圾的流入和處理、水污染、空氣污染充斥在我們的生活中，出現(xiàn)了“沱江特大污染事故”、“福建屏南環(huán)境污染索賠大案”、“松花江水流域污染”、“太湖藍澡”、“塔斯曼海輪污染案” 等一系列危害環(huán)境的典型事件。
（一）環(huán)境污染日益嚴重
1，大氣污染狀況。伴隨工業(yè)和交通運輸業(yè)迅猛發(fā)展，空氣污染日趨嚴重。由于我國以煤為主要能源，大氣污染物中煙塵排放量和二氧化硫排放量大部分來源于燃煤，使得工業(yè)和人口集中的城市產(chǎn)生嚴重的大氣污染。2006年，二氧化硫排放量為2588.8萬噸，煙塵排放量為1078.4萬噸，工業(yè)粉塵排放量為807.5萬噸。全國酸雨發(fā)生頻率在5%以上的區(qū)域占國土面積的32.6%，酸雨發(fā)生頻率在25%以上區(qū)域占國土面積的15.4% 。經(jīng)濟的發(fā)展離不開能源，因此，控制煤煙型大氣污染是我國大氣污染的重中之重。同時，2006年末全國民用汽車保有量已達4985萬輛（包括三輪汽車和低速汽車1399萬輛），城市機動車排放污染問題日益突出 。以北京市治理大氣污染為例，北京市各級政府大力加強城鄉(xiāng)綠化、植樹造林，采取各種措施防沙治沙，并率先在全國實施國IV排放標準(相當于歐IV標準)，使得北京“藍天”紀錄不斷刷新，空氣質(zhì)量也得到了改善。這是北京市投入大量資金、付出了不懈努力的結果。北京市政府對大氣的治理工作可說是一個榜樣。然而，相較于首都政治文化中心地位，其它城市卻很難復制它的治理模式。大氣污染治理只有防患于未然才能以小的代價取得合適的效果。
2，水體污染狀況。我國地表水總體水質(zhì)屬中度污染。在國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測的745個地表水監(jiān)測斷面中，I-III類，IV、V類，劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為40%、32%和28%。主要污染指標為高錳酸鹽指數(shù)、石油類和氨氮。七大水系中，珠江、長江水質(zhì)良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。太湖、滇池為劣V類水質(zhì)，巢湖為V類水質(zhì)。2006年，27個國家監(jiān)控重點湖（庫）中，滿足Ⅱ類水質(zhì)的湖（庫）2個（占7%），Ⅲ類水質(zhì)的湖（庫）6個（占22%），Ⅳ類水質(zhì)的湖（庫）1個（占4%），Ⅴ類水質(zhì)的湖（庫）5個（占19%），劣Ⅴ類水質(zhì)的湖（庫）13個（占48%）。其中，巢湖水質(zhì)為Ⅴ類，太湖和滇池為劣Ⅴ類，主要污染指標為總氮和總磷 。再以北京市2008年1月大中型水庫水質(zhì)狀況 為例，作為飲用水源地－官廳水庫水質(zhì)為Ⅳ類;而北京市2008年1月河流水質(zhì)狀況，除潮白河水系大多在Ⅱ類外，其它水系基本上處于無水、劣V2類狀態(tài) 。全國地表水總體水質(zhì)形勢仍然嚴峻，沒有明顯好轉(zhuǎn)的跡象。
3，其它污染狀況。2006年，全國工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量為15.20億噸，比上年增加13.1%。工業(yè)固體廢棄物排放量為1303萬噸，比上年減少21.3%。工業(yè)固體廢棄物綜合利用量為9.26億噸。2006年，全國近岸大部分海域水質(zhì)良好，局部海域污染依然嚴重；遠海海域水質(zhì)良好。全國近岸海域一、二類海水比例為67.7%，比上年上升0.5個百分點；三類海水為8.0%，下降0.9個百分點；四類、劣四類海水為24.3%，上升0.4個百分點。全國海域共發(fā)生赤潮93次，較上年約增加13%，累計面積約19840平方公里 。生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢沒有得到遏制。
（二）自然資源減少失衡
由于中國人口基數(shù)太大，致使人均資源占有量大大低于世界平均水平. 自然資源的人均占有量都在世界平均值以下: 水資源為1/4(總量為2.8萬億立方米，居世界第六。但人均占有量2 200立方米，被列為世界13個貧水國之一),森林資源為1/10, 耕地資源為1/5 (為美國的1/10), 45種主要礦產(chǎn)資源為世界人均的1/2。加之資源的分布不平衡，氣候、地形條件的限制，以及多年來開發(fā)利用不盡合理、科學，造成資源的巨大損失和浪費.聯(lián)合國《2002年中國人類發(fā)展報告》指出，環(huán)境問題使中國損失GDP的3.5---8%。中國作為世界受污染最嚴重的國家，正處于十字路口，目前的路是“危險之路 ”。
（三）與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾
保護和改善生活、生態(tài)環(huán)境與促進社會主義現(xiàn)代化建設發(fā)展的目標在實踐中相沖突，主要表現(xiàn)以下幾方面：
1，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展與資源的不可持續(xù)性消耗。（1）我國工業(yè)“兩高一資”（高耗能、高污染、低附加值、資源型）特點顯著，且產(chǎn)品出口較快增長很快，如2007年上半年，鋼材出口量增長97.7％，鋼坯增長40.9％ 。由于出口產(chǎn)品中相當大部分是的“兩高一資”型產(chǎn)品，如輕工、紡織、冶金、鋼鐵、機械等行業(yè)的產(chǎn)品，都消耗了大量能源，其旺盛的國際需求，進一步加劇了我國的資源短缺和環(huán)境惡化問題。（2）產(chǎn)業(yè)政策的不合理�！�2007年產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》中，鼓勵類第十三篇明確要加快汽車制造業(yè)的發(fā)展。而在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2007年修訂）》中，鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)篇第十九條交通運輸設備制造業(yè)（1，2，3，4，5）款也明確了加快汽車制造業(yè)發(fā)展。對于我們這樣一個人口大國，大力發(fā)展作為消費主義驅(qū)動器的汽車工業(yè)，是否可行，有待討論。而據(jù)國家統(tǒng)計局的初步統(tǒng)計顯示，截至2007年末全國民用汽車保有量達到5697萬輛（包括三輪汽車和低速貨車1468萬輛），比上年末增長14.3%，其中私人汽車保有量3534萬輛，增長20.8%。預計2010年中國汽車數(shù)量可達到7167萬輛 。若達到美國百人擁有汽車55輛比例，中國還將擁有七億輛汽車。這相當于現(xiàn)在全球汽車總量，是中國的環(huán)境與資源無法承受的。（3）產(chǎn)品過度包裝，回收利用少。由于沒有針對性的法律規(guī)范，引發(fā)的資源浪費現(xiàn)象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品禮盒，只有中間位置擺放著幾個小巧的瓶狀物；一盒大紅袍茶葉，包裝得更為繁瑣，除了外層的手拎袋和雕花木盒，還有內(nèi)層的兩個獨立的小木盒以及盒內(nèi)包襯的黃色綢緞、造型精美的密封罐，最后才是裝在塑料包裝袋內(nèi)的茶葉……。以北京市為例，北京市每年產(chǎn)生垃圾近500萬噸，包裝物含量就占22%。而中國包裝聯(lián)合會2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國包裝產(chǎn)品生產(chǎn)總值為4100億元，其中占70 %、價值2800多億元的包裝物被一次性使用即耗費，而這其中的三分之一就是因過度包裝造成的 。而回收利用方面未能建立起了一套分類回收系統(tǒng)，大部分廢物沒有被回收利用直接排放到環(huán)境中，潛在危害很大。2007年8月26日，首次提交審議的國家性法規(guī)《循環(huán)經(jīng)濟法(草案)》針對過度包裝僅做出了原則性確定。
2，節(jié)能環(huán)保新產(chǎn)品的緩慢發(fā)展。節(jié)約資源和保護環(huán)境，關系民眾的切身利益和中華民族的生存發(fā)展。我國常規(guī)能源資源僅占世界總量的10.7%，人均能源資源占有量遠低于世界水平 。2004年，中國超過俄羅斯成為世界第二大能源生產(chǎn)國，同時也是世界第二大能源消費國。2001年以來，中國石油消費高速增長。據(jù)海關總署發(fā)布的數(shù)據(jù)，2007年我國共進口原油1.63億噸，同比前年增長12.4%；進口成品油3380萬噸，以此數(shù)據(jù)計算，我國石油依存度已近50% 。在能源供應拉響警報的同時，各個城市的“亮化”工程毫無顧慮的美化著夜空。節(jié)能燈具、太陽能電池、風能、地熱資源、小型水電、生物質(zhì)能能源的開發(fā)和使用進展緩慢，缺乏政府大力支持。而在國外，日本采取了“綠色稅制”和補助金政策，對混合動力汽車有高達6萬元的補貼；美國也實行一些稅收返還政策，計劃2006年1月1日到2010年12月31日，給予混合動力車和先進柴油車最高達3400萬美金的補貼、補貼價減免 。 在歐洲，4000萬人正從風電場獲得生活用電 。
3，沿海制造業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，可能同時面對的污染大遷移。隨著出口壁壘加劇、人民幣升值、能源及勞動力成本的上升，自身推進產(chǎn)業(yè)升級需要，把那些一般性加工制造業(yè)轉(zhuǎn)移擴散出去向成本更低的中國中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，成為珠三角地區(qū)企業(yè)很現(xiàn)實的選擇。事實上，實施西部大開發(fā)以來，沿海地區(qū)約有1萬多家企業(yè)到西部投資創(chuàng)業(yè)，投資總規(guī)模達3000多億元。中西部地區(qū)，現(xiàn)階段自然資源生態(tài)環(huán)境污染相對較小 。其生態(tài)環(huán)境卻更加碎弱，一旦破壞更加不易恢復。沿海產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移需要引導 。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不應該把過剩的、污染的、落后的設備轉(zhuǎn)移到中西部去，而是一種產(chǎn)業(yè)升級的轉(zhuǎn)移。中西部不能重復拷貝東部，重復引進，重復20多年前東部沿海對外資“饑不擇食”的情況。而作為西進企業(yè)也要把握轉(zhuǎn)移契機，淘汰落后的生產(chǎn)能力，加大科技研發(fā)投入，促進企業(yè)自身的整合升級。
二、環(huán)境與資源保護法制現(xiàn)狀
（一）環(huán)境與資源保護法律體系相關規(guī)定
環(huán)境與資源保護法律體系是指由國家制定的開發(fā)利用自然資源、保護改善環(huán)境的各種法律規(guī)范所組成的相互聯(lián)系、互相補充、內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一整體 。
我國的環(huán)境與資源保護法體系主要包括下列幾個組成部分：1，憲法關于保護環(huán)境資源的規(guī)定。憲法第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害”；第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。2，環(huán)境與資源保護基本法。1989年12月26日頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》。規(guī)定環(huán)境法的目的和任務是保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展。3，環(huán)境資源單行法規(guī)。目前，我國已經(jīng)頒布單行法律法規(guī)主要有《大氣污染防治法》及其實施細則、《水污染防治法》及其實施細則環(huán)境標準、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、、《水土保持法》及其實施細則、《自然保護區(qū)條例》、《城市規(guī)劃法》等。4, 其他部門法中關于保護環(huán)境資源的法律規(guī)范。例如，《中華人民共和國民法通則》第83條關于不動產(chǎn)相鄰關系的規(guī)定；第123條關于高度危險作業(yè)侵權的規(guī)定；第124條關于環(huán)境污染侵權的規(guī)定；《中華人民共和國刑法》第六章第六節(jié)關于“破壞環(huán)境資源保護罪”的規(guī)定；此外，我國締結或參加的有關保護環(huán)境資源的國際條約、國際公約也是我國環(huán)境法體系的有機組成部分�！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第46條明確規(guī)定，我國締結或參加的與環(huán)境保護有關的國際條約，同我國法律有不同規(guī)定的，除我國聲明保留的條款外，適用國際條約的規(guī)定。
（二）我國環(huán)境職能管理機構缺位
環(huán)境管理是在環(huán)境保護的實踐中產(chǎn)生，發(fā)展起來的。自20世紀70年代開始，隨著環(huán)境問題的嚴重化，對環(huán)境管理提出新的挑戰(zhàn)，國家建立和強化了環(huán)境管理專門機構—1998年國家環(huán)保局升格為部級的國家環(huán)境保護總局，這次全國人民代表大會審議批準改為“中華人民共和國環(huán)境保護部”。
環(huán)境管理有狹義和廣義之分。狹義的環(huán)境管理，主要是指采取各種措施控制污染的行為，例如通過制定法律、法規(guī)和標準，實施各種有利于環(huán)境保護的方針、政策，控制各種污染物的排放。所謂廣義的環(huán)境管理，是指運用經(jīng)濟、法律、技術、行政、教育等手段，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的活動，通過全面規(guī)劃使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調(diào)，達到既要發(fā)展經(jīng)濟滿足人類的基本需要，又不超出環(huán)境的容許極限。廣義的環(huán)境管理的核心就是實施經(jīng)濟社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展 。因此，廣義的環(huán)境管理是政府在實施經(jīng)濟、社會發(fā)展戰(zhàn)略中的一個重要組成部分，是政府的一項基本職能。
按環(huán)境管理的范圍可劃分：（1）資源部門管理，各部委在職能范圍內(nèi)的規(guī)劃和管理。如國土資源部對土地的規(guī)劃和用途的監(jiān)督，水利部對水資源的管理，林業(yè)部對森林資源管理等。（2）區(qū)域環(huán)境管理，它主要是指協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標與環(huán)境目標，進行環(huán)境影響預測，制定區(qū)域環(huán)境規(guī)劃等，包括整個國土的環(huán)境管理、經(jīng)濟協(xié)作區(qū)和省、自治區(qū)的環(huán)境管理，城市環(huán)境管理，以及水域環(huán)境管理等。例如，海河管理委員會、準河水利委員會、長江流域委員會。（3）成立部一級專門職能機構，將國家分散的環(huán)保職權集中起來。新成立的“環(huán)境部”是我國中央環(huán)境管理部門;省、市級政府建立了地方環(huán)境保護專門機構，工業(yè)較集中的縣一般也設立了專門機構或由有關部門兼任。在較大的工礦企業(yè)里，設有環(huán)�？�、室或?qū)Ｂ毴藛T。
就目前情況來看，我國環(huán)境管理部門雖有設置，但具體管理不到位。如：（1）部門分工缺乏合作。我國對“電子垃圾”的管理實行的是分級管理與分部門管理相結合，涉及的部門有發(fā)改委、科技部、財政部、公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、商務部、海關總署、工商總局、環(huán)�？偩值榷鄠�部門。主管部門是不明確的，多個部門皆有職責，而實際后果可能是都可以管都不去管。管理體制的不順暢致使我國對“電子垃圾”的進口、回收利用處于無人管理的真空地帶，洋垃圾危害不容小視。此外，主管部門角色錯位，既是“裁判者”，又是“運動員”，以致監(jiān)管不力不公，甚至以行政手段干預環(huán)境執(zhí)法。（2）經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)作用沒有引起主管部門的足夠重視。市場經(jīng)濟條件下，“生產(chǎn)者延伸責任（EPR） ”制度是關于責任分配的主要制度。各國立法將傳統(tǒng)的生產(chǎn)者責任擴展到產(chǎn)品的全部生命周期，包括達到使用壽命后的處理。這種制度可有力地促進生產(chǎn)者在設計產(chǎn)品時考慮其環(huán)保性能和可循環(huán)利用性或可再商品性。日本2000年頒布的《家用電器再生利用法》規(guī)定制造商和進口商負責自己生產(chǎn)和進口產(chǎn)品的回收、處理；荷蘭把ROHS及WEEE指令轉(zhuǎn)化為《電器及電子設備廢料規(guī)定》 。而我國《循環(huán)經(jīng)濟法》去年才通過審議。（3）主管部門監(jiān)管缺位對環(huán)境違法問題不作為，僅僅靠當事者的管理和監(jiān)督是不夠的，必須要有第三者的再監(jiān)督參與，結合國家審計署的職能，施行環(huán)境審計。
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