最高人民檢察院

關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第五十一批指導性案例的通知



各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設兵團人民檢察院：

經(jīng)2024年1月19日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第二十二次會議決定，現(xiàn)將李某訴湖北省某市人力資源和社會保障局、某市人民政府工傷保險資格認定及行政復議訴訟監(jiān)督案等四件案例（檢例第205—208號）作為第五十一批指導性案例（生效行政裁判監(jiān)督主題）發(fā)布，供參照適用。

最高人民檢察院

2024年4月2日


李某訴湖北省某市人力資源和社會保障局某市人民政府工傷保險資格認定及行政復議訴訟監(jiān)督案

（檢例第205號）

【關(guān)鍵詞】

生效行政裁判監(jiān)督 工傷認定 舉證責任 行政抗訴 跟進監(jiān)督

【要旨】

社會保險行政部門以勞動者上下班途中遭受的交通事故傷害“不能認定非本人主要責任”為由，不予認定工傷的，應當事實清楚、依據(jù)充分。在交通管理部門無法認定事故責任的情況下，事故非本人主要責任的舉證責任不應由勞動者承擔。生效行政裁判錯誤分配舉證責任的，人民檢察院應當依法監(jiān)督。人民檢察院對于行政抗訴案件經(jīng)人民法院審理作出的判決、裁定仍然存在明顯錯誤、符合抗訴條件的，可以依職權(quán)跟進監(jiān)督。

【基本案情】

李某系湖北省某市某區(qū)某櫥柜經(jīng)營部（以下簡稱經(jīng)營部）聘用的設計師。2014年7月5日下班時間前后，單位領導指派李某駕駛單位車輛送櫥柜材料至客戶家中。李某送完材料后駕車回家的途中，于20時左右在高新大道古米山加油站附近撞上道路中心花壇受傷。2014年10月20日，李某向某市人力資源和社會保障局（以下簡稱市人社局）申請認定工傷。市人社局以李某需提交相關(guān)部門出具的事故責任認定書為由，暫予中止工傷認定。處理案涉事故的交通大隊稱，李某所發(fā)生事故為單方事故，無法提供事故責任認定書，只能提供《交通事故證明》。李某撤回工傷認定申請。2015年3月，李某以經(jīng)營部應承擔賠償責任為由，向法院提起民事訴訟。某市中級人民法院終審認為李某與經(jīng)營部存在勞動關(guān)系，應當走工傷認定程序予以救濟。2017年，李某再次向市人社局申請認定工傷。2017年6月20日，市人社局以李某受傷情形不能認定為在下班途中受到非本人主要責任的交通事故傷害為由，作出《不予認定工傷決定書》。李某提起行政復議，某市政府作出《行政復議決定書》，認定市人社局的決定實體內(nèi)容正確。2018年1月，李某提起行政訴訟，訴請法院撤銷《不予認定工傷決定書》和《行政復議決定書》，判定其所受傷害屬于工傷。

2018年3月28日，某市某區(qū)人民法院作出一審判決。該院認為，李某系完成領導交辦的送貨工作后，駕駛車輛返回家的途中發(fā)生交通事故，但未能證實該事故系李某非本人主要責任造成，市人社局作出不予認定工傷的決定并無不當。判決駁回李某要求認定工傷的訴訟請求。

李某不服提起上訴，某市中級人民法院于2018年6月15日作出二審判決，以相同理由駁回上訴。李某向湖北省高級人民法院申請再審，湖北省高級人民法院于2018年9月11日作出行政裁定，駁回再審申請。

【檢察機關(guān)履職過程】

案件來源。李某向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，湖北省某市人民檢察院依法受理并審查后，提請湖北省人民檢察院抗訴。

監(jiān)督意見。湖北省人民檢察院審查認為，李某受傷符合《工傷保險條例》第十四條第五項規(guī)定情形，屬于因工外出期間，因工作原因受到傷害，應認定為工傷。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第二款，無證據(jù)表明李某外出從事的是違法或個人目的行為，其受經(jīng)營部負責人指派外出給客戶送材料期間所受事故傷害應當認定為工傷。本案“非本人主要責任”的舉證責任不應由李某承擔。2019年12月26日，湖北省人民檢察院向湖北省高級人民法院提出抗訴。

判決結(jié)果。湖北省高級人民法院于2020年8月28日作出行政判決，該院再審認為：李某系交通事故的當事人，有權(quán)要求交通管理部門對事故性質(zhì)和責任作出認定，故本案在認定李某“下班途中受傷”的事實后，應當由其舉證案涉交通事故非本人主要責任造成。鑒于李某未對此進行舉證，應承擔相應法律后果。判決維持原審判決。

跟進監(jiān)督。湖北省人民檢察院認為，湖北省高級人民法院行政判決適用法律錯誤，根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（試行）第三十六條、《中華人民共和國行政訴訟法》第九十三條第二款、第九十一條第四項的規(guī)定，決定跟進監(jiān)督。2020年12月9日，湖北省人民檢察院向最高人民檢察院提請抗訴。

最高人民檢察院在全面審查卷宗的基礎上，委托湖北省人民檢察院補充調(diào)查，走訪公安交通大隊，與處理事故民警溝通交流等，并詢問經(jīng)營部用工者謝某。最高人民檢察院辦案人員當面聽取李某意見，現(xiàn)場查看路況和環(huán)境。2021年6月8日，最高人民檢察院向最高人民法院提出抗訴�？乖V認為：再審法院認定李某系下班途中受傷，案涉交通事故非本人主要責任的舉證責任由李某承擔，不符合法律規(guī)定。其一，李某已承擔其應當承擔的證明責任。市人社局不予認定李某構(gòu)成工傷，應當提供李某符合不予認定工傷的依據(jù)。再審法院認定案涉交通事故非本人主要責任的舉證責任由李某承擔，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的關(guān)于行政機關(guān)應當對其作出的行政行為負有舉證責任的法律原則。其二，根據(jù)《工傷保險條例》第五條、第十七條、第十九條的規(guī)定，社會保險行政部門負有認定工傷的行政職權(quán)以及對相關(guān)事實調(diào)查核實的職責。本案中，市人社局未盡到對相關(guān)事實調(diào)查核實的職責，依據(jù)公安交管部門事故證明，認定李某受傷害為單方事故，從而以不能認定為非本人主要責任，作出不予認定工傷決定，該認定缺乏事實依據(jù)。其三，李某發(fā)生交通事故受傷與外出工作具有高度關(guān)聯(lián)性。李某因完成單位領導指派的工作任務造成工作時間和路線的改變，相比于一般正常工作時間給其帶來更多不確定的風險，而且沒有證據(jù)顯示李某返程回家途中存在從事與工作完全無關(guān)的個人活動，此種風險與外出工作具有相當程度的因果關(guān)系，風險的后果讓李某承擔有違公平合理原則。

監(jiān)督結(jié)果。2022年4月19日，最高人民法院采納最高人民檢察院的抗訴意見，認為市人社局在工傷決定中認定李某不屬“非本人主要責任”的情形，缺乏事實和法律依據(jù)，市人社局應承擔舉證不能的法律后果，判決撤銷一審、二審、再審判決，撤銷行政復議決定、撤銷不予認定工傷決定，責令市人社局對李某的工傷認定申請重新作出決定。2022年7月4日，市人社局對李某的工傷認定申請作出認定工傷的處理決定。

【指導意義】

（一）人民檢察院辦理涉工傷保險資格認定類行政生效裁判監(jiān)督案件，對人民法院行政生效裁判關(guān)于“非本人主要責任”舉證責任分配不當、適用法律錯誤的情形應當依法提出監(jiān)督意見。勞動者在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故傷害的，應當認定為工傷。交通管理部門出具的事故責任認定書是社會保險行政部門履行工傷認定職責的重要依據(jù)，在交通管理部門對事故無法作出責任認定，且用人單位未提供不是工傷的有效證據(jù)的情況下，社會保險行政部門應當根據(jù)《工傷認定辦法》第九條至第十五條的相關(guān)規(guī)定，對工傷認定相關(guān)事實進行調(diào)查核實，對其所作的認定結(jié)論承擔舉證責任。生效行政判決錯誤分配舉證責任的，人民檢察院應當依法監(jiān)督。

（二）對人民法院審理行政抗訴（再審檢察建議）案件作出的判決、裁定、調(diào)解書仍然存在明顯錯誤符合抗訴條件的，人民檢察院可以跟進監(jiān)督。跟進監(jiān)督是充分發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督職責，高質(zhì)效辦好每一個案件的重要手段。人民檢察院依法提出抗訴（再審檢察建議）后，人民法院經(jīng)過再審作出的判決、裁定、調(diào)解書仍然存在事實認定錯誤、法律適用錯誤，人民檢察院可以依職權(quán)再次提出抗訴或者提請上一級人民檢察院抗訴，推動人民法院再審糾正錯誤裁判，維護司法公正和司法權(quán)威，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條、第九十一條、第九十三條

《工傷保險條例》第五條、第十四條、第十五條、第十六條、第十七條、第十八條、第十九條

《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條、第五條

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百二十五條

《道路交通事故處理程序規(guī)定》（2008年）第五十條（2017年修訂后第六十七條）

《工傷認定辦法》第六條、第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條、第十五條

某村委會訴黑龍江省某市不動產(chǎn)登記中心行政登記訴訟監(jiān)督案

（檢例第206號）

【關(guān)鍵詞】

生效行政裁判監(jiān)督 信賴利益保護 起訴期限扣除 行政抗訴

【要旨】

判斷起訴是否超過法定起訴期限以及是否存在非自身原因耽誤起訴期限的情形，應當充分考慮行政相對人是否積極行使訴權(quán)，以及耽誤起訴期限是否具有正當理由。公民、法人或其他組織通過申請行政復議主張權(quán)利，行政機關(guān)承諾自行糾錯的，公民、法人或其他組織等待行政機關(guān)自行糾錯的時間，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定的“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”的情形，應當在起訴期限中扣除。

【基本案情】

2006年，某村委會與某公司簽訂聯(lián)營協(xié)議。2012年，某公司以聯(lián)營建廠為由，向黑龍江省某市原國土資源局直屬分局申請辦理某村所有土地的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，某市人民政府為某公司頒發(fā)第20120180號《集體土地使用證》。2016年，某市組建市不動產(chǎn)登記中心，承接不動產(chǎn)登記職責。2017年5月，某村委會發(fā)現(xiàn)某公司偽造申請材料辦理土地登記。2017年7月，某村委會向黑龍江省人民政府提出行政復議，請求撤銷該土地使用證。后某村委會撤回行政復議申請。

2019年4月，某村委會以市不動產(chǎn)登記中心為被告向某區(qū)法院提起行政訴訟，請求撤銷第20120180號《集體土地使用證》。某區(qū)人民法院于2019年4月25日作出行政裁定認為，某市原國土資源局直屬分局于2012年為某公司辦理《集體土地使用證》，某村委會提起訴訟的時間是2019年4月，該行政行為自作出之日起已超過五年，對某村委會的起訴，不予立案。某村委會向市中級人民法院提起上訴。市中級人民法院于2019年7月24日作出行政裁定認為，某村委會自稱于2017年5月知道某市原國土資源局直屬分局于2012年為某公司辦理了《集體土地使用證》，某公司在辦理該土地使用證過程中造假。某村委會于2017年向黑龍江省人民政府申請行政復議后，又撤回行政復議申請，黑龍江省人民政府于2017年8月14日作出《行政復議終止決定書》。某村委會于2019年4月起訴，超過了法律規(guī)定的起訴期限，一審法院裁定不予立案符合法律規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。某村委會向黑龍江省高級人民法院申請再審，黑龍江省高級人民法院于2020年3月25日作出裁定，駁回再審申請。

【檢察機關(guān)履職過程】

案件來源。某村委會向某市人民檢察院申請監(jiān)督。某市人民檢察院依法受理并審查后，提請黑龍江省人民檢察院抗訴。

調(diào)查核實。檢察機關(guān)經(jīng)閱卷、赴市不動產(chǎn)登記中心調(diào)查核實后查明：1．2017年8月4日，原市國土資源局直屬分局向村委會作出《承諾書》。載明：“我分局在為某公司辦理土地登記發(fā)證時確實存在一定問題，……決定按照《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》的有關(guān)規(guī)定，在收到省政府《行政復議終止決定書》后10個工作日內(nèi)，報請上級依法糾正，六個月內(nèi)辦結(jié)�！贝撕螅�某村委會向黑龍江省人民政府撤回行政復議申請，行政復議程序終止。2．2018年12月9日，原市國土資源局直屬分局作出《答復書》，載明：“……已正式報請市局建議依法撤銷20120180號《集體土地使用證》”。3．2019年8月7日，某市自然資源和規(guī)劃局出具《關(guān)于某村申請的答復》，載明：“2017年8月4日，原市國土資源局直屬分局出具《承諾書》自行糾正登記行為，后期由于人員變動及機構(gòu)改革，將土地登記統(tǒng)一到不動產(chǎn)登記中心辦理。2018年12月5日，我局按照國家督察局意見決定撤銷原土地登記證書，由于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后土地登記相關(guān)法規(guī)已經(jīng)廢止，而不動產(chǎn)登記的相關(guān)法規(guī)中無撤銷不動產(chǎn)登記的法律條款，致使至今沒有撤銷相關(guān)不動產(chǎn)登記。由于上述原因耽誤了你村訴訟時間�！�

監(jiān)督意見。黑龍江省人民檢察院審查認為：本案爭議焦點是某村委會提起訴訟是否超過法定起訴期限。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。”行政相對人基于對相關(guān)國家機關(guān)的信賴，等待其就相關(guān)爭議事項進行處理的期間，應當從起訴期限中扣除。本案中，原市國土資源局直屬分局2017年8月4日出具的《承諾書》、2018年12月9日作出的《答復書》，均明確承諾啟動自行糾錯的程序，直至二審裁定生效后，市自然資源和規(guī)劃局出具《關(guān)于某村申請的答復》才明確表示因不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后相關(guān)法律規(guī)定廢止致使其承諾無法履行，且認可系行政機關(guān)的原因耽誤了起訴期限。原市國土資源局直屬分局與市自然資源和規(guī)劃局作為不動產(chǎn)登記主管機關(guān)，其作出的自行糾正承諾對某村委會而言值得信賴，具有可期待性，某村委會等待其處理而耽誤的期間，屬于法律規(guī)定的“其他不屬于當事人自身的原因耽誤起訴期限”的情形，故本案自2017年8月4日原市國土資源局某分局出具《承諾書》承諾自行糾錯至2019年8月7日市自然資源和規(guī)劃局出具《關(guān)于某村申請的答復》明確表示已無法自行糾錯期間，應當從起訴期限中扣除，某村委會提起訴訟未超過法定起訴期限，二審裁定不予立案確有錯誤。

監(jiān)督結(jié)果。2021年12月4日，黑龍江省人民檢察院向黑龍江省高級人民法院提出抗訴。黑龍江省高級人民法院于2022年2月15日作出裁定，對本案提審。2022年2月23日，黑龍江省高級人民法院作出再審裁定認為：某村委會自知曉具體行政行為后一直積極主張權(quán)利，其提起訴訟的時間雖超過法定起訴期限，亦是基于行政機關(guān)作出的明確承諾，有可期待性，屬于“公民、法人或者其他組織因其他不屬于自身的原因耽誤起訴期限”的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。且在本案一、二審裁判后，某村委會又向行政機關(guān)主張權(quán)利，市自然資源和規(guī)劃局又出具答復，明確表示承諾已無法履行，并認可系行政機關(guān)的原因耽誤了起訴期限。綜上，檢察機關(guān)抗訴理由成立。裁定：撤銷一、二審裁定；指令某區(qū)人民法院立案受理。某區(qū)人民法院于2023年2月9日作出判決認為，某公司提交的集體建設用地流轉(zhuǎn)申報審核表中，村委會意見及鄉(xiāng)政府意見欄所蓋公章經(jīng)司法鑒定為偽造公章，辦證的前置條件不符合法律規(guī)定，該發(fā)證行為違法，應予撤銷，判決撤銷第20120180號《集體土地使用證》。某公司向市中級人民法院提出上訴。市中級人民法院于2023年6月19日作出判決認為，登記機關(guān)頒發(fā)第20120180號《集體土地使用證》的主要證據(jù)不足，依法應當予以撤銷。判決駁回上訴，維持原判。

【指導意義】

公民、法人或者其他組織基于對行政機關(guān)自行糾錯承諾的善意信賴，等待行政機關(guān)就相關(guān)爭議事項進行處理，應當屬于扣除行政訴訟起訴期限的情形�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定了行政訴訟起訴期限扣除制度。該制度作為起訴期限一般規(guī)定的例外，體現(xiàn)了保護當事人訴權(quán)與維護行政秩序的平衡，避免當事人因不屬于其自身的原因而喪失司法救濟途徑。公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的行政行為，可以依法向行政機關(guān)提出，行政機關(guān)明確拒絕糾正行政行為的，公民、法人或者其他組織應當在法律規(guī)定的期限內(nèi)通過依法申請行政復議或者提起行政訴訟主張權(quán)利。公民、法人或者其他組織在提起訴訟前依法主張權(quán)利過程中，基于對行政機關(guān)承諾自行糾錯的信賴，等待行政機關(guān)處理的期間，屬于法律規(guī)定的“不屬于其自身原因耽誤起訴期限”，不計入法定起訴期限。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款

支某蘭訴山東省某市自然資源和規(guī)劃局宅基地使用權(quán)登記訴訟監(jiān)督案

（檢例第207號）

【關(guān)鍵詞】

生效行政裁判監(jiān)督 宅基地使用權(quán)登記 利害關(guān)系 訴權(quán)保護 行政抗訴

【要旨】

非本村集體經(jīng)濟組織成員基于繼承和集體經(jīng)濟組織成員共同取得房屋所有權(quán)而占用農(nóng)村宅基地，因不動產(chǎn)登記機構(gòu)依據(jù)相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員申請頒發(fā)集體土地使用證而侵犯其合法權(quán)益的，應當屬于法律規(guī)定的利害關(guān)系人。人民法院生效行政裁定以相對人非案涉土地所屬集體經(jīng)濟組織成員而無權(quán)獲得宅基地使用權(quán)為由駁回起訴的，人民檢察院應當依法進行監(jiān)督。

【基本案情】

支某堂與李某英系山東省某市某村村民，二人生前育有三子一女，支某岱、支某柱（曾用名支某瑞）、支某來和支某蘭。支某蘭1998年7月6日將戶口從某村遷出。

案涉宅基地的集體土地使用證原登記在支某堂名下。支某堂去世后，支某柱于2015年11月以繼承方式取得房屋及案涉宅基地使用權(quán)，并以此為由向某市國土資源局（現(xiàn)某市自然資源和規(guī)劃局）提出土地登記申請，并提供了某村村委會出具的證明和房屋繼承協(xié)議。某市自然資源和規(guī)劃局向支某柱頒發(fā)了集體土地使用權(quán)證。

支某蘭認為某市自然資源和規(guī)劃局的行政登記行為侵犯了其合法權(quán)益，于2018年10月12日向某區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求依法撤銷某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證。

2019年4月25日，某區(qū)人民法院作出行政裁定，認為農(nóng)村集體土地使用權(quán)具有身份性、福利性，支某蘭非案涉土地所在集體經(jīng)濟組織成員，對有關(guān)土地使用權(quán)證的變更無權(quán)提起訴訟，裁定駁回支某蘭的起訴。支某蘭不服一審裁定，向某市中級人民法院申請再審。2020年6月4日，某市中級人民法院作出再審裁定，駁回支某蘭的再審申請。

【檢察機關(guān)履職過程】

案件來源。支某蘭向某區(qū)人民檢察院申請監(jiān)督。某區(qū)人民檢察院經(jīng)審查，于2021年6月22日提請某市人民檢察院抗訴。

調(diào)查核實。檢察機關(guān)審查案卷材料、詢問當事人后，調(diào)取案涉土地登記原始檔案，發(fā)現(xiàn)某市自然資源和規(guī)劃局向支某柱頒發(fā)集體土地使用證的主要依據(jù)是房屋繼承協(xié)議，該協(xié)議明確案涉宅基地上的房屋繼承人有5人，但并未明確房屋由支某柱單獨繼承，所有繼承人并未就遺產(chǎn)達成分割協(xié)議，也沒有其他繼承人明確表示放棄繼承權(quán)的內(nèi)容。

監(jiān)督意見。某市人民檢察院審查認為，依據(jù)國土資源部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》規(guī)定，“已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’�！彪m然起訴時支某蘭并非某村村民，但其系某村村民支某堂的合法繼承人，其對案涉宅基地上的房屋享有合法繼承權(quán)，應屬于案涉宅基地的利害關(guān)系人。支某蘭認為某市自然資源和規(guī)劃局以房屋繼承協(xié)議為依據(jù)向支某柱頒發(fā)案涉集體土地使用證的行為，侵犯了其合法繼承權(quán)，向人民法院提起訴訟，屬于行政訴訟的受案范圍。某區(qū)人民法院以支某蘭非案涉土地所在集體經(jīng)濟組織成員，不能獲得案涉土地使用權(quán)為由，認為其無權(quán)提起訴訟，裁定駁回起訴，適用法律確有錯誤。某市自然資源和規(guī)劃局基于某村村委會加蓋公章的房屋繼承協(xié)議，向支某柱頒發(fā)集體土地使用證，認定事實的主要證據(jù)不足。

2021年6月25日，某市人民檢察院向某市中級人民法院提出抗訴。

監(jiān)督結(jié)果。2021年11月17日，某市中級人民法院作出行政裁定，認為檢察機關(guān)提出的抗訴意見成立，該院予以采納，裁定撤銷原裁定，指令某區(qū)人民法院繼續(xù)審理。

2022年9月26日，某區(qū)人民法院作出行政判決，認為支某蘭雖非某村村民，但其系某村村民支某堂的法定繼承人之一，與案涉宅基地存在利害關(guān)系，具有原告資格。某市自然資源和規(guī)劃局提供的證據(jù)顯示，支某柱因繼承取得被訴土地使用證，但繼承協(xié)議僅列明了宅基地上房屋的繼承人，并未寫明房屋應由支某柱繼承，故某市自然資源和規(guī)劃局在審核某村村委會證明、房屋繼承協(xié)議的過程中，未盡到審慎義務，作出被訴頒證行為證據(jù)不足，判決撤銷某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用證。

某市自然資源和規(guī)劃局、支某柱不服一審判決，提出上訴。2023年3月6日，某市中級人民法院作出行政判決，對一審裁判理由和結(jié)果予以認可。二審認為，根據(jù)國土資源部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號）第六條規(guī)定，非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。本案中，支某蘭雖并非某村的集體經(jīng)濟組織成員，但通過取得案涉宅基地上房屋的繼承份額，可以登記為案涉宅基地的使用權(quán)人。一審法院認定支某蘭與案涉宅基地存在利害關(guān)系，具有原告主體資格，于法有據(jù)。《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第十四條規(guī)定：“因繼承、受遺贈取得不動產(chǎn)，當事人申請登記的，應當提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關(guān)于不動產(chǎn)分配的協(xié)議以及與被繼承人的親屬關(guān)系材料等，也可以提交經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書�！辈粍赢a(chǎn)登記機構(gòu)應當依法審查申請人提交的上述材料是否齊全，是否符合法定形式，并在職權(quán)范圍內(nèi)決定辦理不動產(chǎn)登記的事宜。本案中，案涉繼承協(xié)議書并未明確房屋應由支某柱繼承，在所有繼承人并未就遺產(chǎn)達成分割協(xié)議，也沒有生效法律文書確認其他繼承人喪失繼承權(quán)或者其他繼承人明確表示放棄繼承權(quán)的情況下，部分繼承人不能申請將案涉土地的集體土地使用證登記到自己名下。因此，某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用證屬于主要證據(jù)不足之情形，依法應予以撤銷。

【指導意義】

非本集體經(jīng)濟組織成員基于房屋繼承提起的宅基地登記行政訴訟，人民法院以起訴人與被訴宅基地登記行為不存在利害關(guān)系為由裁定駁回起訴的，人民檢察院應當依法進行監(jiān)督。訴權(quán)是公民、法人或者其他組織依法享有的尋求司法救濟的權(quán)利。《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟�！巴饧夼�”繼承農(nóng)村宅基地上的房屋，根據(jù)房地一體原則，在房屋自然存續(xù)期間，可以占用宅基地并辦理確權(quán)登記，成為宅基地的權(quán)利人。行政機關(guān)僅向本集體經(jīng)濟組織成員頒發(fā)土地使用證，侵犯了“外嫁女”合法權(quán)益。人民法院以“外嫁女”與被訴宅基地登記行為不存在利害關(guān)系為由駁回起訴的，人民檢察院應當依法進行監(jiān)督，有效保護訴權(quán)的同時，通過實體審理糾正錯誤登記行為，保障“外嫁女”等非本集體經(jīng)濟組織成員因繼承房屋而享有的宅基地使用權(quán)。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第一條

國土資源部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》

趙某訴內(nèi)蒙古自治區(qū)某旗退役軍人事務局給付烈士子女定期生活補助訴訟監(jiān)督案

（檢例第208號）

【關(guān)鍵詞】

生效行政裁判監(jiān)督 行政給付 烈士子女生活補助給付起始時間 再審檢察建議 類案監(jiān)督

【要旨】

給予烈士子女定期生活補助是落實我國撫恤優(yōu)待制度的重要體現(xiàn)，行政機關(guān)應當主動履行職責，確保符合條件的行政相對人及時獲得物質(zhì)幫助。給予烈士子女生活補助的給付起始時間根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策確定，不因烈士子女是否知悉相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定、提出申請時間不同而有所區(qū)別。人民法院對行政機關(guān)未按相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定的程序、標準給付烈士子女生活補助的行為未予糾正，人民檢察院應當依法監(jiān)督。

【基本案情】

2012年1月20日，民政部、財政部《關(guān)于給部分烈士子女發(fā)放定期生活補助的通知》（民發(fā)〔2012〕27號，以下簡稱《通知》）規(guī)定，從2011年7月1日起，給居住在農(nóng)村和城鎮(zhèn)無工作單位、18周歲之前沒有享受過定期撫恤金待遇且年滿60周歲的烈士子女發(fā)放定期生活補助。2012年2月16日，內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳、財政廳《關(guān)于落實給部分烈士子女發(fā)放定期生活補助政策的實施意見》（內(nèi)民政優(yōu)〔2012〕32號，以下簡稱《意見》）規(guī)定負責烈士子女定期生活補助發(fā)放工作的行政機關(guān)要深入細致地做好調(diào)查摸底工作，認真準確地界定相關(guān)人員的身份，做到不錯、不漏、不留死角，發(fā)放程序為個人申報、初審認定、建立檔案。2019年1月，該職能由旗民政局轉(zhuǎn)至旗退役軍人事務局。

趙某軒在解放戰(zhàn)爭中犧牲被評為烈士。其子趙某（1946年3月出生，農(nóng)民）得知該政策后，向旗退役軍人事務局提出烈士子女定期生活補助申請并于2019年6月獲得批準。自2019年7月起趙某開始享受定期生活補助。2021年初，趙某向旗退役軍人事務局申請補發(fā)2011年7月至2019年6月期間的烈士子女定期生活補助。2021年7月，旗退役軍人事務局作出《關(guān)于趙某要求履行行政職能申請的答復意見》，認為“趙某提出申請的時間為2018年12月5日，審批時間為2019年6月27日。自2019年7月趙某開始領取烈士子女補助金，旗退役軍人事務局沒有拒絕或拖延等不作為的行為。因此，不能補發(fā)你2011年7月1日至2019年6月30日的烈士子女補助金。”趙某向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷旗退役軍人事務局的答復意見，并判決給付2011年7月至2019年6月的定期生活補助。

2021年11月10日，某旗人民法院作出行政判決，認為《意見》是為部分烈士子女發(fā)放定期生活補助的規(guī)范性文件。該《意見》明確了對領取定期生活補助人員身份核查認定的流程，即：個人申報、初審認定、建立檔案。本案中，旗退役軍人事務局根據(jù)《意見》規(guī)定，對趙某的申報信息經(jīng)過初審認定、建立檔案，并自2019年7月開始為趙某發(fā)放生活補助金�，F(xiàn)趙某要求補發(fā)2011年7月1日至2019年6月30日期間的生活補助金，但其提供的證據(jù)不能證明其在《意見》下發(fā)后，向有關(guān)部門進行過個人申報，亦無法證明行政機關(guān)存在不作為的行為。因此，旗退役軍人事務局按照政策規(guī)定作出不予補發(fā)生活補助的答復意見，程序正當，符合法律規(guī)定，駁回趙某的訴訟請求。一審判決生效后，趙某不服，向某市中級人民法院申請再審。2022年5月26日，某市中級人民法院作出裁定，駁回再審申請。

【檢察機關(guān)履職過程】

案件來源。趙某向某旗人民檢察院申請監(jiān)督。

調(diào)查核實。某旗人民檢察院審查案卷后開展了以下調(diào)查核實工作：一是向旗退役軍人事務局確認趙某軒在解放戰(zhàn)爭中犧牲并于1983年11月被評為烈士。二是向旗退役軍人事務局了解到趙某18周歲之前沒有享受過定期撫恤金待遇。鑒于雙方對是否應當補發(fā)撫恤金存在較大爭議，為消除分歧、凝聚共識，某旗人民檢察院組織召開公開聽證會，邀請政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師參加，聽取雙方當事人意見。聽證會后，聽證員評議認為，對符合條件的人員以申請獲批的時間劃分給付起始點，事實上限縮了行政給付范圍，不當減損了行政相對人的權(quán)益。旗退役軍人事務局應當從《通知》規(guī)定的2011年7月1日起給趙某發(fā)放定期生活補助。

監(jiān)督意見。某旗人民檢察院審查認為：1．根據(jù)民政部、財政部《通知》和內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳、財政廳《意見》規(guī)定，負責烈士子女定期生活補助發(fā)放工作的行政機關(guān)應當嚴格掌握政策，執(zhí)行落實好政策，深入細致地做好調(diào)查摸底工作。旗退役軍人事務局未能提供證據(jù)證明其與相關(guān)部門進行過統(tǒng)一調(diào)查、政策宣傳等工作。行政機關(guān)履職不到位，原審判決認定旗退役軍人事務局答復意見符合法律規(guī)定的主要證據(jù)不足。2．《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規(guī)定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”；第三十七條規(guī)定，“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責任”。本案中，旗退役軍人事務局始終未能提供漏報補報人員在文件實施后、個人申報前不能享受生活補助的法律和政策依據(jù)，亦不能提供證據(jù)證明其做了調(diào)查摸底工作。原審判決將舉證責任分配給趙某一方，舉證責任分配錯誤，屬于適用法律錯誤。2022年9月，某旗人民檢察院經(jīng)檢察委員會決定，向某旗人民法院提出再審檢察建議。

監(jiān)督結(jié)果。某旗人民法院采納再審檢察建議，于2022年12月30日作出再審判決，認為《通知》和《意見》是發(fā)放烈士子女定期生活補助金的依據(jù)。旗退役軍人事務局提交的證據(jù)能證實趙某于2019年7月享受烈士子女生活補助金的情況，但不能證實趙某不應享受2011年7月1日至2019年6月30日期間的烈士子女補助金的情況。旗退役軍人事務局作出的《關(guān)于趙某要求履行行政職能申請的答復意見》的主要證據(jù)不足，應予撤銷。原審判決認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。判決撤銷原審判決和旗退役軍人事務局的答復意見。旗退役軍人事務局收到再審判決后，補發(fā)了趙某2011年7月1日至2019年6月30日的烈士子女定期生活補助3萬余元。

根據(jù)旗退役軍人事務局在聽證會上反映的情況，某旗人民檢察院依法調(diào)取了轄區(qū)內(nèi)烈士子女名單、烈士子女定期生活補助金發(fā)放數(shù)據(jù)等，確認旗退役軍人事務局對符合條件的其他23名烈士子女也未從2011年7月1日起計算發(fā)放定期生活補助，遂向旗退役軍人事務局發(fā)出檢察建議，建議其依法把握發(fā)放烈士子女定期生活補助的政策規(guī)定。旗退役軍人事務局采納檢察建議，為其他23名烈士子女補發(fā)了生活補助，并表示在今后工作中將深入細致做好調(diào)查摸底工作，準確界定相關(guān)人員的身份，充分保障烈士子女的合法權(quán)益。

【指導意義】

（一）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)未依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定的給付時間為烈士子女發(fā)放生活補助，人民法院生效裁判未予糾正的，應當依法監(jiān)督。我國憲法對國家和社會撫恤烈士家屬作了明確規(guī)定，國防法、烈士褒揚條例、軍人撫恤優(yōu)待條例等作了具體規(guī)定。給予烈士子女定期生活補助是落實我國撫恤優(yōu)待制度的重要體現(xiàn)，行政機關(guān)應當主動履行調(diào)查核實相對人情況、確定給付對象等職責，按照政策規(guī)定的給付起始時間和標準及時履行給付義務，不因相對人知悉政策、提出申請的時間有所區(qū)別。撫恤對象認為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金的，應當先向行政機關(guān)提出，行政機關(guān)拒絕給付或者不予答復的，該撫恤對象有權(quán)提起行政訴訟。撫恤對象因不了解有關(guān)規(guī)定，遲延提出行政給付申請的，行政機關(guān)應當補發(fā)行政給付決定作出前撫恤對象應當享受的撫恤金待遇。人民法院對行政機關(guān)錯誤確定給付起始時間的行為未予糾正的，人民檢察院應當依法提出監(jiān)督意見。

（二）人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)未依法保障同等情況的其他相對人享受撫恤待遇的，可以制發(fā)檢察建議督促其糾正。人民檢察院在對個案提出監(jiān)督意見的同時，可以針對行政機關(guān)未依法及時履行給付撫恤金義務，致使相對人合法權(quán)益受到侵害等普遍性問題，制發(fā)類案檢察建議，督促行政機關(guān)依法履行職責，保障撫恤對象按照國家政策規(guī)定公平享受撫恤待遇。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國國防法》第六十六條

《烈士褒揚條例》第二條

《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二條

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款、第三十七條、第七十條、第九十一條、第九十三條

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第八十四條、第一百一十九條第二款、第一百二十條