國務院

國務院關于印發(fā)《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》的通知

國發(fā)〔2024〕12號



各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現(xiàn)將《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

國務院　　　　　　  

2024年5月23日　　　　  

（本文有刪減）



2024—2025年節(jié)能降碳行動方案



節(jié)能降碳是積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和、全面推進美麗中國建設、促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的重要舉措。為加大節(jié)能降碳工作推進力度，采取務實管用措施，盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標，制定本方案。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹習近平經濟思想、習近平生態(tài)文明思想，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，一以貫之堅持節(jié)約優(yōu)先方針，完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，強化碳排放強度管理，分領域分行業(yè)實施節(jié)能降碳專項行動，更高水平更高質量做好節(jié)能降碳工作，更好發(fā)揮節(jié)能降碳的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益，為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標奠定堅實基礎。

2024年，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消費占比達到18.9%左右，重點領域和行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸。

2025年，非化石能源消費占比達到20%左右，重點領域和行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸，盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標。

二、重點任務

（一）化石能源消費減量替代行動

1.嚴格合理控制煤炭消費。加強煤炭清潔高效利用，推動煤電低碳化改造和建設，推進煤電節(jié)能降碳改造、靈活性改造、供熱改造“三改聯(lián)動”。嚴格實施大氣污染防治重點區(qū)域煤炭消費總量控制，重點削減非電力用煤，持續(xù)推進燃煤鍋爐關停整合、工業(yè)窯爐清潔能源替代和散煤治理。對大氣污染防治重點區(qū)域新建和改擴建用煤項目依法實行煤炭等量或減量替代。合理控制半焦（蘭炭）產業(yè)規(guī)模。到2025年底，大氣污染防治重點區(qū)域平原地區(qū)散煤基本清零，基本淘汰35蒸噸/小時及以下燃煤鍋爐及各類燃煤設施。

2.優(yōu)化油氣消費結構。合理調控石油消費，推廣先進生物液體燃料、可持續(xù)航空燃料。加快頁巖油（氣）、煤層氣、致密油（氣）等非常規(guī)油氣資源規(guī)�；�開發(fā)。有序引導天然氣消費，優(yōu)先保障居民生活和北方地區(qū)清潔取暖。除石化企業(yè)現(xiàn)有自備機組外，不得采用高硫石油焦作為燃料。

（二）非化石能源消費提升行動

1.加大非化石能源開發(fā)力度。加快建設以沙漠、戈壁、荒漠為重點的大型風電光伏基地。合理有序開發(fā)海上風電，促進海洋能規(guī)�；�開發(fā)利用，推動分布式新能源開發(fā)利用。有序建設大型水電基地，積極安全有序發(fā)展核電，因地制宜發(fā)展生物質能，統(tǒng)籌推進氫能發(fā)展。到2025年底，全國非化石能源發(fā)電量占比達到39%左右。

2.提升可再生能源消納能力。加快建設大型風電光伏基地外送通道，提升跨省跨區(qū)輸電能力。加快配電網改造，提升分布式新能源承載力。積極發(fā)展抽水蓄能、新型儲能。大力發(fā)展微電網、虛擬電廠、車網互動等新技術新模式。到2025年底，全國抽水蓄能、新型儲能裝機分別超過6200萬千瓦、4000萬千瓦；各地區(qū)需求響應能力一般應達到最大用電負荷的3%—5%，年度最大用電負荷峰谷差率超過40%的地區(qū)需求響應能力應達到最大用電負荷的5%以上。

3.大力促進非化石能源消費。科學合理確定新能源發(fā)展規(guī)模，在保證經濟性前提下，資源條件較好地區(qū)的新能源利用率可降低至90%。“十四五”前三年節(jié)能降碳指標進度滯后地區(qū)要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”后兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結合實際提高比例要求。加強可再生能源綠色電力證書（以下簡稱綠證）交易與節(jié)能降碳政策銜接，2024年底實現(xiàn)綠證核發(fā)全覆蓋。

（三）鋼鐵行業(yè)節(jié)能降碳行動

1.加強鋼鐵產能產量調控。嚴格落實鋼鐵產能置換，嚴禁以機械加工、鑄造、鐵合金等名義新增鋼鐵產能，嚴防“地條鋼”產能死灰復燃。2024年繼續(xù)實施粗鋼產量調控�！笆�四五”前三年節(jié)能降碳指標完成進度滯后的地區(qū)，“十四五”后兩年原則上不得新增鋼鐵產能。新建和改擴建鋼鐵冶煉項目須達到能效標桿水平和環(huán)保績效A級水平。

2.深入調整鋼鐵產品結構。大力發(fā)展高性能特種鋼等高端鋼鐵產品，嚴控低附加值基礎原材料產品出口。推行鋼鐵、焦化、燒結一體化布局，大幅減少獨立焦化、燒結和熱軋企業(yè)及工序。大力推進廢鋼循環(huán)利用，支持發(fā)展電爐短流程煉鋼。到2025年底，電爐鋼產量占粗鋼總產量比例力爭提升至15%，廢鋼利用量達到3億噸。

3.加快鋼鐵行業(yè)節(jié)能降碳改造。推進高爐爐頂煤氣、焦爐煤氣余熱、低品位余熱綜合利用，推廣鐵水一罐到底、鑄坯熱裝熱送等工序銜接技術。加強氫冶金等低碳冶煉技術示范應用。到2025年底，鋼鐵行業(yè)能效標桿水平以上產能占比達到30%，能效基準水平以下產能完成技術改造或淘汰退出，全國80%以上鋼鐵產能完成超低排放改造；與2023年相比，噸鋼綜合能耗降低2%左右，余熱余壓余能自發(fā)電率提高3個百分點以上。2024—2025年，鋼鐵行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約2000萬噸標準煤、減排二氧化碳約5300萬噸。

（四）石化化工行業(yè)節(jié)能降碳行動

1.嚴格石化化工產業(yè)政策要求。強化石化產業(yè)規(guī)劃布局剛性約束。嚴控煉油、電石、磷銨、黃磷等行業(yè)新增產能，禁止新建用汞的聚氯乙烯、氯乙烯產能，嚴格控制新增延遲焦化生產規(guī)模。新建和改擴建石化化工項目須達到能效標桿水平和環(huán)�？冃�A級水平，用于置換的產能須按要求及時關停并拆除主要生產設施。全面淘汰200萬噸/年及以下常減壓裝置。到2025年底，全國原油一次加工能力控制在10億噸以內。

2.加快石化化工行業(yè)節(jié)能降碳改造。實施能量系統(tǒng)優(yōu)化，加強高壓低壓蒸汽、馳放氣、余熱余壓等回收利用，推廣大型高效壓縮機、先進氣化爐等節(jié)能設備。到2025年底，煉油、乙烯、合成氨、電石行業(yè)能效標桿水平以上產能占比超過30%，能效基準水平以下產能完成技術改造或淘汰退出。2024—2025年，石化化工行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約4000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.1億噸。

3.推進石化化工工藝流程再造。加快推廣新一代離子膜電解槽等先進工藝。大力推進可再生能源替代，鼓勵可再生能源制氫技術研發(fā)應用，支持建設綠氫煉化工程，逐步降低行業(yè)煤制氫用量。有序推進蒸汽驅動改電力驅動，鼓勵大型石化化工園區(qū)探索利用核能供汽供熱。

（五）有色金屬行業(yè)節(jié)能降碳行動

1.優(yōu)化有色金屬產能布局。嚴格落實電解鋁產能置換，從嚴控制銅、氧化鋁等冶煉新增產能，合理布局硅、鋰、鎂等行業(yè)新增產能。大力發(fā)展再生金屬產業(yè)。到2025年底，再生金屬供應占比達到24%以上，鋁水直接合金化比例提高到90%以上。

2.嚴格新增有色金屬項目準入。新建和改擴建電解鋁項目須達到能效標桿水平和環(huán)�？冃�A級水平，新建和改擴建氧化鋁項目能效須達到強制性能耗限額標準先進值。新建多晶硅、鋰電池正負極項目能效須達到行業(yè)先進水平。

3.推進有色金屬行業(yè)節(jié)能降碳改造。推廣高效穩(wěn)定鋁電解、銅锍連續(xù)吹煉、豎式還原煉鎂、大型礦熱爐制硅等先進技術，加快有色金屬行業(yè)節(jié)能降碳改造。到2025年底，電解鋁行業(yè)能效標桿水平以上產能占比達到30%，可再生能源使用比例達到25%以上；銅、鉛、鋅冶煉能效標桿水平以上產能占比達到50%；有色金屬行業(yè)能效基準水平以下產能完成技術改造或淘汰退出。2024—2025年，有色金屬行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約500萬噸標準煤、減排二氧化碳約1300萬噸。

（六）建材行業(yè)節(jié)能降碳行動

1.加強建材行業(yè)產能產量調控。嚴格落實水泥、平板玻璃產能置換。加強建材行業(yè)產量監(jiān)測預警，推動水泥錯峰生產常態(tài)化。鼓勵尾礦、廢石、廢渣、工業(yè)副產石膏等綜合利用。到2025年底，全國水泥熟料產能控制在18億噸左右。

2.嚴格新增建材項目準入。新建和改擴建水泥、陶瓷、平板玻璃項目須達到能效標桿水平和環(huán)�？冃�A級水平。大力發(fā)展綠色建材，推動基礎原材料制品化、墻體保溫材料輕型化和裝飾裝修材料裝配化。到2025年底，水泥、陶瓷行業(yè)能效標桿水平以上產能占比達到30%，平板玻璃行業(yè)能效標桿水平以上產能占比達到20%，建材行業(yè)能效基準水平以下產能完成技術改造或淘汰退出。

3.推進建材行業(yè)節(jié)能降碳改造。優(yōu)化建材行業(yè)用能結構，推進用煤電氣化。加快水泥原料替代，提升工業(yè)固體廢棄物資源化利用水平。推廣浮法玻璃一窯多線、陶瓷干法制粉、低阻旋風預熱器、高效篦冷機等節(jié)能工藝和設備。到2025年底，大氣污染防治重點區(qū)域50%左右水泥熟料產能完成超低排放改造。2024—2025年，建材行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約1000萬噸標準煤、減排二氧化碳約2600萬噸。

（七）建筑節(jié)能降碳行動

1.加快建造方式轉型。嚴格執(zhí)行建筑節(jié)能降碳強制性標準，強化綠色設計和施工管理，研發(fā)推廣新型建材及先進技術。大力發(fā)展裝配式建筑，積極推動智能建造，加快建筑光伏一體化建設。因地制宜推進北方地區(qū)清潔取暖，推動余熱供暖規(guī)�；�發(fā)展。到2025年底，城鎮(zhèn)新建建筑全面執(zhí)行綠色建筑標準，新建公共機構建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達到50%，城鎮(zhèn)建筑可再生能源替代率達到8%，新建超低能耗建筑、近零能耗建筑面積較2023年增長2000萬平方米以上。

2.推進存量建筑改造。落實大規(guī)模設備更新有關政策，結合城市更新行動、老舊小區(qū)改造等工作，推進熱泵機組、散熱器、冷水機組、外窗（幕墻）、外墻（屋頂）保溫、照明設備、電梯、老舊供熱管網等更新升級，加快建筑節(jié)能改造。加快供熱計量改造和按熱量收費，各地區(qū)要結合實際明確量化目標和改造時限。實施節(jié)能門窗推廣行動。到2025年底，完成既有建筑節(jié)能改造面積較2023年增長2億平方米以上，城市供熱管網熱損失較2020年降低2個百分點左右，改造后的居住建筑、公共建筑節(jié)能率分別提高30%、20%。

3.加強建筑運行管理。分批次開展公共建筑和居住建筑節(jié)能督查檢查。建立公共建筑運行調適制度，嚴格公共建筑室內溫度控制。在大型公共建筑中探索推廣用電設備智能群控技術，合理調配用電負荷。

（八）交通運輸節(jié)能降碳行動

1.推進低碳交通基礎設施建設。提升車站、鐵路、機場等用能電氣化水平，推動非道路移動機械新能源化，加快國內運輸船舶和港口岸電設施匹配改造。鼓勵交通樞紐場站及路網沿線建設光伏發(fā)電設施。加強充電基礎設施建設。因地制宜發(fā)展城市軌道交通、快速公交系統(tǒng)，加快推進公交專用道連續(xù)成網。完善城市慢行系統(tǒng)。

2.推進交通運輸裝備低碳轉型。加快淘汰老舊機動車，提高營運車輛能耗限值準入標準。逐步取消各地新能源汽車購買限制。落實便利新能源汽車通行等支持政策。推動公共領域車輛電動化，有序推廣新能源中重型貨車，發(fā)展零排放貨運車隊。推進老舊運輸船舶報廢更新，推動開展沿海內河船舶電氣化改造工程試點。到2025年底，交通運輸領域二氧化碳排放強度較2020年降低5%。

3.優(yōu)化交通運輸結構。推進港口集疏運鐵路、物流園區(qū)及大型工礦企業(yè)鐵路專用線建設，推動大宗貨物及集裝箱中長距離運輸“公轉鐵”、“公轉水”。加快發(fā)展多式聯(lián)運，推動重點行業(yè)清潔運輸。實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。加快城市貨運配送綠色低碳、集約高效發(fā)展。到2025年底，鐵路和水路貨運量分別較2020年增長10%、12%，鐵路單位換算周轉量綜合能耗較2020年降低4.5%。

（九）公共機構節(jié)能降碳行動

1.加強公共機構節(jié)能降碳管理。嚴格實施對公共機構的節(jié)能目標責任評價考核，探索能耗定額預算制度。各級機關事務管理部門每年要將機關節(jié)能目標責任評價考核結果報告同級人民政府。到2025年底，公共機構單位建筑面積能耗、單位建筑面積碳排放、人均綜合能耗分別較2020年降低5%、7%、6%。

2.實施公共機構節(jié)能降碳改造。實施公共機構節(jié)能降碳改造和用能設備更新清單管理。推進煤炭減量替代，加快淘汰老舊柴油公務用車。到2025年底，公共機構煤炭消費占比降至13%以下，中央和國家機關新增鍋爐、變配電、電梯、供熱、制冷等重點用能設備能效先進水平占比達到80%。

（十）用能產品設備節(jié)能降碳行動

1.加快用能產品設備和設施更新改造。動態(tài)更新重點用能產品設備能效先進水平、節(jié)能水平和準入水平，推動重點用能設備更新升級，加快數(shù)據中心節(jié)能降碳改造。與2021年相比，2025年工業(yè)鍋爐、電站鍋爐平均運行熱效率分別提高5個百分點以上、0.5個百分點以上，在運高效節(jié)能電機、高效節(jié)能變壓器占比分別提高5個百分點以上、10個百分點以上，在運工商業(yè)制冷設備、家用制冷設備、通用照明設備中的高效節(jié)能產品占比分別達到40%、60%、50%。

2.加強廢舊產品設備循環(huán)利用。加快廢舊物資循環(huán)利用體系建設，加強廢舊產品設備回收處置供需對接。開展企業(yè)回收目標責任制行動。加強工業(yè)裝備、信息通信、風電光伏、動力電池等回收利用。建立重要資源消耗、回收利用、處理處置、再生原料消費等基礎數(shù)據庫。

三、管理機制

（一）強化節(jié)能降碳目標責任和評價考核。落實原料用能和非化石能源不納入能源消耗總量和強度調控等政策，細化分解各地區(qū)和重點領域、重點行業(yè)節(jié)能降碳目標任務。嚴格實施節(jié)能目標責任評價考核，統(tǒng)籌考核節(jié)能改造量和非化石能源消費量。加強節(jié)能降碳形勢分析，實施能耗強度降低提醒預警，強化碳排放強度降低進展評估。壓實企業(yè)節(jié)能降碳主體責任。在中央企業(yè)負責人經營業(yè)績考核中強化節(jié)能降碳目標考核。

（二）嚴格固定資產投資項目節(jié)能審查和環(huán)評審批。加強節(jié)能審查源頭把關，切實發(fā)揮能耗、排放、技術等標準牽引作用，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。建立重大項目節(jié)能審查權限動態(tài)調整機制，研究按機制上收個別重點行業(yè)特大型項目節(jié)能審查權限，加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管。將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節(jié)能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價。嚴格落實建設項目環(huán)境影響評價制度，開展重點行業(yè)建設項目溫室氣體排放環(huán)境影響評價。重大能源工程建設依法開展規(guī)劃環(huán)境影響評價。

（三）加強重點用能單位節(jié)能降碳管理。建立重點用能單位節(jié)能管理檔案，強化能源利用狀況報告報送審查，完善能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設運行。開展重點領域能效診斷，建立健全節(jié)能降碳改造和用能設備更新項目儲備清單。將可再生能源電力消納責任權重分解至重點用能單位。實行重點用能單位化石能源消費預算管理，超出預算部分通過購買綠電綠證進行抵消。

（四）加大節(jié)能監(jiān)察力度。加快健全省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系，統(tǒng)籌運用綜合行政執(zhí)法、市場監(jiān)管執(zhí)法、特種設備監(jiān)察、信用管理等手段，加強節(jié)能法律法規(guī)政策標準執(zhí)行情況監(jiān)督檢查。到2024年底，各地區(qū)完成60%以上重點用能單位節(jié)能監(jiān)察；到2025年底，實現(xiàn)重點用能單位節(jié)能監(jiān)察全覆蓋。

（五）加強能源消費和碳排放統(tǒng)計核算。建立與節(jié)能降碳目標管理相適應的能耗和碳排放統(tǒng)計快報制度，提高數(shù)據準確性和時效性。夯實化石能源、非化石能源、原料用能等統(tǒng)計核算基礎。積極開展以電力、碳市場數(shù)據為基礎的能源消費和碳排放監(jiān)測分析。

四、支撐保障

（一）健全制度標準。推動修訂節(jié)約能源法，適時完善固定資產投資項目節(jié)能審查辦法、重點用能單位節(jié)能管理辦法、節(jié)能監(jiān)察辦法等制度，強化激勵約束，實施能源消費全鏈條管理。完善全國碳市場法規(guī)體系。結合推動大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新，對標國內國際先進水平，加快強制性節(jié)能標準制修訂，擴大標準覆蓋范圍。按照相關行業(yè)和產品設備能效前5%、前20%、前80%水平，設置節(jié)能標準1級、2級、3級（或5級）指標。

（二）完善價格政策。落實煤電容量電價，深化新能源上網電價市場化改革，研究完善儲能價格機制。嚴禁對高耗能行業(yè)實施電價優(yōu)惠。強化價格政策與產業(yè)政策、環(huán)保政策的協(xié)同，綜合考慮能耗、環(huán)�？冃�水平，完善高耗能行業(yè)階梯電價制度。深化供熱計量收費改革，有序推行兩部制熱價。

（三）加強資金支持。發(fā)揮政府投資帶動放大效應，積極支持節(jié)能降碳改造和用能設備更新，推動擴大有效投資。鼓勵各地區(qū)通過現(xiàn)有資金渠道，支持節(jié)能降碳改造、用能設備更新、能源和碳排放統(tǒng)計核算能力提升。落實好有利于節(jié)能降碳的財稅政策。發(fā)揮綠色金融作用，引導金融機構按照市場化法治化原則為節(jié)能降碳項目提供資金支持。

（四）強化科技引領。充分發(fā)揮國家重大科技專項作用，集中攻關一批節(jié)能降碳關鍵共性技術。扎實推進綠色低碳先進技術示范工程建設。修訂發(fā)布綠色技術推廣目錄，倡導最佳節(jié)能技術和最佳節(jié)能實踐。積極培育重點用能產品設備、重點行業(yè)企業(yè)和公共機構能效“領跑者”。

（五）健全市場化機制。積極推廣節(jié)能咨詢、診斷、設計、融資、改造、托管等“一站式”綜合服務模式。推進用能權有償使用和交易，支持有條件的地區(qū)開展用能權跨省交易。穩(wěn)妥擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，逐步推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式。對納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位實施碳排放配額管理。有序建設溫室氣體自愿減排交易市場，夯實數(shù)據質量監(jiān)管機制。加快建設綠證交易市場，做好與碳市場銜接，擴大綠電消費規(guī)模。

（六）實施全民行動。結合全國生態(tài)日、全國節(jié)能宣傳周、全國低碳日等活動，加大節(jié)能降碳宣傳力度，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，增強全民節(jié)能降碳意識和能力。充分發(fā)揮媒體作用，完善公眾參與制度，加大對能源浪費行為的曝光力度，營造人人、事事、時時參與節(jié)能降碳的新風尚。

各地區(qū)、各部門要在黨中央集中統(tǒng)一領導下，錨定目標任務，加大攻堅力度，狠抓工作落實，堅持先立后破，穩(wěn)妥把握工作節(jié)奏，在持續(xù)推動能效提升、排放降低的同時，著力保障高質量發(fā)展用能需求，盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標。國家發(fā)展改革委要加強統(tǒng)籌協(xié)調，做好工作調度，強化節(jié)能目標責任評價考核。生態(tài)環(huán)境部要加強“十四五”碳排放強度降低目標管理。各有關部門要按照職責分工細化舉措，壓實責任，推動各項任務落實落細。地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能降碳工作負總責，主要負責同志是第一責任人，要細化落實方案，強化部署推進。重大事項及時按程序請示報告。