水利部辦公廳

水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建水旱災害防御工作體系的指導意見》的通知

辦防〔2024〕69號



部機關(guān)各司局，部直屬各單位，各省、自治區(qū)、直轄市水利（水務(wù)）廳（局），各計劃單列市水利（水務(wù)）局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水利局：

　　《關(guān)于加快構(gòu)建水旱災害防御工作體系的指導意見》已經(jīng)部務(wù)會審議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真遵照執(zhí)行。

水利部辦公廳

2024年2月28日

關(guān)于加快構(gòu)建水旱災害防御工作體系的指導意見

　　為深入貫徹黨的二十大精神和“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災減災救災理念，全面落實中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議部署，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，著力提升水旱災害防御能力，確保水旱災害防御工作始終沿著習近平總書記指引的方向前進，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復興偉業(yè)提供有力的水安全保障，按照全國水利工作會議精神，制定本指導意見。

　　一、總體要求

　�。ㄒ唬┲笇�思想

　　堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要論述、防汛抗旱減災重要指示批示精神，積極踐行“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災減災救災理念，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，堅持人民至上、生命至上，防范化解水旱災害領(lǐng)域重大安全風險，盡最大努力確保人民群眾生命財產(chǎn)安全。

　�。ǘ�）工作目標

　　人員不傷亡、水庫不垮壩、重要堤防不決口、重要基礎(chǔ)設(shè)施不受沖擊；確保城鄉(xiāng)供水安全；最大限度減輕水旱災害損失。

　　（三）基本原則

　　1.堅持問題導向。增強問題意識，立足國情水情，聚焦水旱災害防御，奔著問題去、對準問題干，不斷提出真正解決問題的新思路新舉措，在解決問題中推動水旱災害防御高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)高水平安全。

　　2.堅持底線思維。增強憂患意識，樹牢底線思維、極限思維，繃緊防大汛、抗大旱、搶大險、救大災這根弦，立足最不利情況，向最好結(jié)果努力，以更高標準、更嚴要求、更實舉措，守牢水旱災害防御底線。

　　3.堅持預防為主。順應水旱災害風險防范化解的基本邏輯，遵循防災減災救災工作的基本規(guī)律，“預”字當先、以防為主、防線外推，以水旱災害防御工作體系的確定性、系統(tǒng)性、前瞻性應對和防范水旱災害風險發(fā)生的隨機性、突發(fā)性、致災性，實現(xiàn)“防”的關(guān)口前移，贏得防御先機。

　　4.堅持系統(tǒng)觀念。把握治水規(guī)律，以流域為單元，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，統(tǒng)籌流域與區(qū)域、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、防汛與抗旱、工程措施與非工程措施，統(tǒng)籌近期、中期、遠期，加強全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進。

　　5.堅持依法依規(guī)。完善防汛抗旱法治體系，健全水旱災害防御體制機制，依法依規(guī)開展水旱災害防御工作，提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力和水平。

　　6.堅持數(shù)字賦能。按照“需求牽引、應用至上、數(shù)字賦能、提升能力”的要求，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為主線，以算據(jù)、算法、算力建設(shè)為支撐，以數(shù)字化場景、智慧化模擬、前瞻性預演、精準化決策為路徑，提升預報、預警、預演、預案“四預”能力。

　　二、工作內(nèi)容

　　（一）貫通“四情”防御

　　1.雨水情。加強降雨時機、降雨總量、降雨分布、降雨強度、降雨過程、產(chǎn)流匯流、江河湖庫水位、流量、洪水演進等雨情水情監(jiān)測預報。加強衛(wèi)星遙感、測雨雷達等技術(shù)應用，推進“天空地”一體化監(jiān)測，加快構(gòu)建氣象衛(wèi)星和測雨雷達、雨量站、水文站組成的雨水情監(jiān)測預報“三道防線”，建設(shè)現(xiàn)代化水文監(jiān)測預報體系，實現(xiàn)延長洪旱預見期和提高洪旱預報精度的有效統(tǒng)一。

　　2.汛情（凌情）旱情（咸情）。加強江河湖庫洪水過程、峰現(xiàn)時間、洪量、淹沒范圍、水深等汛情監(jiān)測預報。加強氣溫、風速、冰厚、冰分布、冰下過流、冰壩、冰塞等凌情監(jiān)測，以及封（開）河時間、方式、凌峰流量、凌汛過程等凌情預報。加強水庫蓄水、土壤墑情、江河入海口咸情、農(nóng)作物受旱面積、因旱飲水困難人口和大牲畜數(shù)量、城鄉(xiāng)供水等監(jiān)測分析預報。加強洪水、干旱等預報模型的研發(fā)和應用，優(yōu)化完善流域洪水產(chǎn)匯流模型、水動力模型，在科學試驗、歷史洪水（干旱）復盤檢視和應用過程中率定并持續(xù)修正模型參數(shù)，提高洪水、干旱的預報精準度。

　　3.險情。密切關(guān)注水庫、河道、堤防、穿堤建（構(gòu)）筑物、蓄滯洪區(qū)等防洪工程以及涉水重要基礎(chǔ)設(shè)施運行情況，強化蓄滯洪區(qū)運用及人員安全保障措施，細化實化在建工程安全度汛措施，強化水庫、堤防巡查防守和險情搶護，預置搶險力量、料物、設(shè)備，做到險情早發(fā)現(xiàn)、早處置，及時轉(zhuǎn)移危險區(qū)群眾。加強水庫調(diào)度運用監(jiān)管，嚴禁違規(guī)超汛限水位運行，病險水庫主汛期原則上一律空庫運行，堅決避免水庫垮壩。汛期加密對堤防、險工險段、穿堤建（構(gòu)）筑物的巡查頻次，高洪期開展24小時不間斷拉網(wǎng)式、分段越界排查。加強地震造成水利工程險情排查，加強冰湖、堰塞湖等監(jiān)測和風險研判。

　　4.災情。及時準確統(tǒng)計上報因洪澇受災人口、農(nóng)作物受災面積、受淹城鎮(zhèn)、因災死亡人口、因災失蹤人口、直接經(jīng)濟損失等洪澇災情，水庫損壞（垮壩）、堤防損壞（決口）及護岸、水閘、塘壩、灌排設(shè)施、水文測站、機電井、機電泵站、水電站、農(nóng)村供水等工程受損情況，農(nóng)作物因旱受災面積、因旱飲水困難人口、因旱飲水困難大牲畜、糧食因旱損失等干旱災情。制定水毀災損工程修復計劃，配足施工力量，優(yōu)化施工組織，加快項目實施，抓緊恢復工程防洪、供水等功能。

　�。ǘ�）強化“四預”措施

　　1.預報。按照“應設(shè)盡設(shè)、應測盡測、應在線盡在線”原則，統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)、密度、功能，重點圍繞流域防洪、水庫調(diào)度實際需求，加快構(gòu)建氣象衛(wèi)星和測雨雷達、雨量站、水文站組成的雨水情監(jiān)測預報“三道防線”，推進暴雨洪水集中來源區(qū)、山洪災害易發(fā)區(qū)以及大型水庫、重大引調(diào)水工程防洪影響區(qū)測雨雷達組網(wǎng)建設(shè)，加密雨量站、水文站，推進新技術(shù)、新裝備研發(fā)推廣應用，提高各類水文測站的現(xiàn)代化測報能力。加快產(chǎn)匯流水文模型、洪水演進水動力學模型研發(fā)應用，加快遙感、激光雷達等觀測技術(shù)應用，實現(xiàn)云中雨、落地雨、本站洪水監(jiān)測預報并延伸產(chǎn)匯流及洪水演進預報，進一步延長洪水預見期、提高洪水預報精準度，汛情、凌情、旱情、咸情等各類水安全要素全覆蓋，短期預報、中期預測、長期展望等多尺度無縫銜接，監(jiān)測站點、河流水系、流域區(qū)域“點線面”相結(jié)合。

　　2.預警。聚焦可能發(fā)生的江河洪水、山洪災害、干旱災害等各類水旱災害，確定降雨時機、降雨量、水位、流量、水量、凌情、咸情等預警要素�？茖W設(shè)置并動態(tài)調(diào)整預警閾值。完善預警發(fā)布機制，精準預警響應，進一步加強氣象預警、水文預警與災害預警的聯(lián)動，強化預警指向性，落實直達基層防汛責任人的臨災預警“叫應”機制，確保到崗到戶到人、有“叫”有“應”有“動”，實現(xiàn)預警信息發(fā)布及時、預警對象全面覆蓋、預警渠道多樣、預警直達一線。

　　3.預演。集成耦合雨水情預報信息以及流域防洪抗旱調(diào)度目標、水工程調(diào)度運用、突發(fā)水事件處置和河道斷面等邊界條件，設(shè)定不同情景目標，實時分析風險形勢，統(tǒng)籌運用水利專業(yè)模型、智能分析模型和仿真可視化模型，構(gòu)建全過程多情景模擬仿真的預演體系。在數(shù)字孿生流域和數(shù)字孿生工程基礎(chǔ)上，根據(jù)預報預警成果，“正向”預演風險形勢和影響，發(fā)現(xiàn)問題、提出措施；根據(jù)調(diào)度目標，“逆向”推演水利工程安全運行限制條件，制定和優(yōu)化調(diào)度方案并迭代更新，實現(xiàn)預報與調(diào)度的動態(tài)交互和耦合模擬。

　　4.預案。在預演結(jié)果基礎(chǔ)上，滾動調(diào)整水工程運行、應急調(diào)度、人員轉(zhuǎn)移避險等應對措施，迭代優(yōu)化運行調(diào)度方案。結(jié)合水工程運行狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀等進行會商決策，確定最優(yōu)調(diào)度方案。根據(jù)最優(yōu)調(diào)度方案確定可操作的預案，明確各類水利工程的具體運用方式、料物設(shè)備配置、查險搶險人員配備、技術(shù)專家隊伍組建、人員轉(zhuǎn)移避險和應急供水保障等，并按照既定的權(quán)限和職責執(zhí)行。

　�。ㄈ�）繃緊“四個鏈條”

　　1.降雨—產(chǎn)流—匯流—演進。遵循暴雨洪水自然規(guī)律，結(jié)合工程調(diào)控情況，開發(fā)從降雨預報到洪水預測，從監(jiān)測云中雨到產(chǎn)匯流及洪水過程和趨勢分析，以及流域水文站點間的洪水演進預報的數(shù)學模型，并在應用過程中率定并持續(xù)修正各模型參數(shù)，對降雨、產(chǎn)流、匯流、演進進行精準監(jiān)測和滾動預報，把握從降雨到洪水發(fā)生、發(fā)展的全過程和關(guān)鍵節(jié)點，提高預報精度、延長預見期。

　　2.流域—干流—支流—斷面。遵循江河湖泊的流域性，以流域為單元，堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，由支到干、由點及面，堅持全流域一盤棋。密切關(guān)注干流、支流上具有代表性的水文斷面的水位、流量等特征值，將其作為實施流域水工程防洪調(diào)度的重要依據(jù)和確保城鎮(zhèn)及重要基礎(chǔ)設(shè)施安全的關(guān)鍵指標。

　　3.總量—洪峰—過程—調(diào)度。準確預判洪水形成和發(fā)展的全過程，準確預報洪水總量和洪峰水位、流量等特征值，精準掌握控制性水庫下游影響區(qū)居民分布及重要基礎(chǔ)設(shè)施、防洪高水位下居民分布及生產(chǎn)設(shè)施情況，精準掌握重要江河骨干河道行洪能力，精準掌握蓄滯洪區(qū)分洪運用風險隱患，實現(xiàn)洪水全過程預演，利用數(shù)字孿生技術(shù)，分析風險隱患。系統(tǒng)運用“攔、分、蓄、滯、排”措施，“一個流量、一方庫容、一厘米水位”科學精準調(diào)度流域防洪工程體系，強化多目標高效耦合，努力實現(xiàn)流域調(diào)度“帕累托最優(yōu)”。精準實施水工程抗旱補水調(diào)度，精準范圍、精準對象、精準時段、精準措施，提前儲備、科學調(diào)度抗旱水資源，確保城鄉(xiāng)供水安全和灌區(qū)農(nóng)作物時令灌溉用水需求。

　　4.技術(shù)—料物—隊伍—組織。強化技術(shù)指導，落實水庫、堤防、穿堤建（構(gòu)）筑物等水工程巡查防守責任和專家隊伍。針對重點部位和薄弱環(huán)節(jié)，優(yōu)化配置資源，預置搶險力量、料物、設(shè)備，將人防、物防、技防有效結(jié)合。強化水工程巡查防守，做到險情早發(fā)現(xiàn)、早處置、早消除。

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　　1.完善體制。堅持統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)聯(lián)動、分級負責、屬地為主，實行各級人民政府行政首長負責制。堅持優(yōu)化、協(xié)同、高效，各級水利部門扛牢防汛抗旱天職，履行好汛情旱情監(jiān)測預報預警、江河湖泊和水工程防洪調(diào)度及應急水量調(diào)度、防汛抗旱應急搶險技術(shù)支撐等職責，強化流域水工程統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)度。充分發(fā)揮流域防總和流域管理機構(gòu)作用，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。

　　2.優(yōu)化機制。健全汛前檢查機制，開展對水庫大壩、溢洪道、放空設(shè)施、堤防險工險段、穿堤建（構(gòu)）筑物、淤地壩等關(guān)鍵部位和在建涉河建設(shè)項目的隱患排查整治。優(yōu)化水旱災害防御應急響應工作規(guī)程，健全完善聯(lián)動響應機制。建立完善值班值守、會商研判、指揮決策、指令下達、新聞宣傳、信息報送、工作組派出、應急處置、專家管理等工作機制。建立完善部門間聯(lián)合會商、信息共享、技術(shù)支撐等溝通協(xié)作機制，充分發(fā)揮部際、央地、省際聯(lián)動機制作用。完善山洪災害監(jiān)測預警機制，落實“叫應”機制。積極拓寬水利工程運行維護和水毀修復資金渠道。

　　3.健全法治。加快水法、防洪法修改，推進防汛條例、抗旱條例修改前期研究，全力抓好長江保護法、黃河保護法配套制度建設(shè)及貫徹實施，開展蓄滯洪區(qū)等重點領(lǐng)域法規(guī)制修訂，加快推進地方性法律法規(guī)制修訂。強化部門協(xié)同、流域協(xié)同、上下協(xié)同，推進跨區(qū)域聯(lián)動和跨部門聯(lián)合執(zhí)法，強化水行政執(zhí)法與刑事司法銜接，水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制落地見效，開展重點領(lǐng)域?qū)ｍ棃?zhí)法。

　　4.落實責任制。嚴格落實地方行政首長防汛抗旱各項責任，做好新任責任人專題培訓，提高履職能力。全面落實水庫、水閘、堤防安全責任制，落實小型水庫防汛“三個責任人”。落實水利部門監(jiān)測預報、預警發(fā)布、會商研判、調(diào)度指揮、技術(shù)支撐全鏈條職責。按照職責權(quán)限，對工作中不履行或不正確履行工作職責的單位和個人，依法依規(guī)實施責任追究或提出責任追究建議。

　　三、保障措施

　　（一）完善防御工程措施

　　堅持建重于防、防重于搶、搶重于救。加快七大流域防洪規(guī)劃修編，準確把握流域特點及洪水特征，科學謀劃新階段流域防洪減災總體方略和目標任務(wù)，科學布局防洪工程建設(shè)。加強全流域系統(tǒng)治理，通過固底板、補短板、鍛長板，加快完善由水庫、河道、堤防、蓄滯洪區(qū)為主要組成的流域防洪工程體系。推進控制性骨干水庫工程建設(shè)及病險水庫、病險水閘除險加固，實施河道治理、河湖連通及堤防達標建設(shè)，提高洪水調(diào)蓄和河道行洪能力。加快推進蓄滯洪區(qū)圍堤、分區(qū)運用隔堤、進退洪控制設(shè)施等防洪工程以及安全區(qū)圍堤、安全臺、撤退道路等安全設(shè)施建設(shè)，確保分得進、蓄得住、排得出、人安全。加強山洪溝防洪治理，有效提升沿河村落防洪標準和防護能力。加強抗旱應急水源工程建設(shè)，采取引、調(diào)、提等措施，保障抗旱用水需求。

　�。ǘ�）完善防御非工程措施

　　分析總結(jié)流域洪旱特性和經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，修訂完善流域防御洪水方案、洪水調(diào)度方案、應急水量調(diào)度方案、超標準洪水防御預案、山洪災害防御預案、抗旱預案等方案預案。加快構(gòu)建雨水情監(jiān)測預報“三道防線”，進一步強化氣象水文監(jiān)測預報和山洪災害監(jiān)測預警，為調(diào)度決策提供有力支撐。嚴格河湖水域岸線空間管控，強化涉河建設(shè)項目全過程監(jiān)管，縱深推進河湖庫“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化。強化水工程調(diào)度運用監(jiān)管，確保調(diào)度指令嚴格執(zhí)行。加強跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門信息共享。加強輿論引導，主動回應社會關(guān)切，營造良好的社會氛圍。做好水旱災害防御科普宣傳，提高社會公眾防災避險意識和自救互救能力。對較大水旱災害事件開展復盤分析，查找短板弱項，提高應對能力。

　　（三）強化組織領(lǐng)導

　　提高政治站位，把構(gòu)建水旱災害防御工作體系放在突出位置，強化責任意識，健全工作機制，加強部門協(xié)同，落實保障措施，加強業(yè)務(wù)指導，提高工作水平和實效。加強對構(gòu)建水旱災害防御工作體系的督導，強化工作落實和監(jiān)督檢查，及時解決重點難點問題，有力有序推動各項工作落實落地。

　�。ㄋ模�強化科技支撐

　　統(tǒng)籌建設(shè)數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生水網(wǎng)、數(shù)字孿生工程，構(gòu)建具有“四預”功能的數(shù)字孿生水利體系，推進水工程防災聯(lián)合調(diào)度等流域防洪應用系統(tǒng)建設(shè)和全國旱情監(jiān)測預警綜合平臺推廣應用，加快實現(xiàn)大江大河重點防洪區(qū)域和抗旱“四預”功能。深化孕災、成災機理研究，加強遙感監(jiān)測，強化洪水風險管理，加強洪水風險圖成果應用。加強新技術(shù)、新手段的應用。