國務(wù)院辦公廳

國務(wù)院辦公廳關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見

國辦發(fā)〔2023〕9號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

上市公司獨(dú)立董事制度是中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組成部分，是資本市場基礎(chǔ)制度的重要內(nèi)容。獨(dú)立董事制度作為上市公司治理結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，在促進(jìn)公司規(guī)范運(yùn)作、保護(hù)中小投資者合法權(quán)益、推動(dòng)資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著全面深化資本市場改革向縱深推進(jìn)，獨(dú)立董事定位不清晰、責(zé)權(quán)利不對(duì)等、監(jiān)督手段不夠、履職保障不足等制度性問題亟待解決，已不能滿足資本市場高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。為進(jìn)一步優(yōu)化上市公司獨(dú)立董事制度，提升獨(dú)立董事履職能力，充分發(fā)揮獨(dú)立董事作用，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加強(qiáng)資本市場基礎(chǔ)制度建設(shè)，系統(tǒng)完善符合中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度要求的上市公司獨(dú)立董事制度，大力提高上市公司質(zhì)量，為加快建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供有力支撐。

（二）基本原則。堅(jiān)持基本定位，將獨(dú)立董事制度作為上市公司治理重要制度安排，更加有效發(fā)揮獨(dú)立董事的決策、監(jiān)督、咨詢作用。堅(jiān)持立足國情，體現(xiàn)中國特色和資本市場發(fā)展階段特征，構(gòu)建符合我國國情的上市公司獨(dú)立董事制度體系。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，平衡好企業(yè)各治理主體的關(guān)系，把握好制度供給和市場培育的協(xié)同，做好立法、執(zhí)法、司法各環(huán)節(jié)銜接，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，從獨(dú)立董事的地位、作用、選擇、管理、監(jiān)督等方面作出制度性規(guī)范，切實(shí)解決制約獨(dú)立董事發(fā)揮作用的突出問題，強(qiáng)化獨(dú)立董事監(jiān)督效能，確保獨(dú)立董事發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）主要目標(biāo)。通過改革，加快形成更加科學(xué)的上市公司獨(dú)立董事制度體系，推動(dòng)獨(dú)立董事權(quán)責(zé)更加匹配、職能更加優(yōu)化、監(jiān)督更加有力、選任管理更加科學(xué)，更好發(fā)揮上市公司獨(dú)立董事制度在完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、健全企業(yè)監(jiān)督體系、推動(dòng)資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展方面的重要作用。

二、主要任務(wù)

（一）明確獨(dú)立董事職責(zé)定位。完善制度供給，明確獨(dú)立董事在上市公司治理中的法定地位和職責(zé)界限。獨(dú)立董事作為上市公司董事會(huì)成員，對(duì)上市公司及全體股東負(fù)有忠實(shí)義務(wù)、勤勉義務(wù)，在董事會(huì)中發(fā)揮參與決策、監(jiān)督制衡、專業(yè)咨詢作用，推動(dòng)更好實(shí)現(xiàn)董事會(huì)定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)的功能。更加充分發(fā)揮獨(dú)立董事的監(jiān)督作用，根據(jù)獨(dú)立董事獨(dú)立性、專業(yè)性特點(diǎn)，明確獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注公司與其控股股東、實(shí)際控制人、董事、高級(jí)管理人員之間的潛在重大利益沖突事項(xiàng)，重點(diǎn)對(duì)關(guān)聯(lián)交易、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、董事及高級(jí)管理人員任免、薪酬等關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，促使董事會(huì)決策符合公司整體利益，尤其是保護(hù)中小股東合法權(quán)益。壓實(shí)獨(dú)立董事監(jiān)督職責(zé)，對(duì)獨(dú)立董事審議潛在重大利益沖突事項(xiàng)設(shè)置嚴(yán)格的履職要求。推動(dòng)修改公司法，完善獨(dú)立董事相關(guān)規(guī)定。

（二）優(yōu)化獨(dú)立董事履職方式。鼓勵(lì)上市公司優(yōu)化董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)，上市公司董事會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)占三分之一以上，國有控股上市公司董事會(huì)中外部董事（含獨(dú)立董事）應(yīng)當(dāng)占多數(shù)。加大監(jiān)督力度，搭建獨(dú)立董事有效履職平臺(tái)，前移監(jiān)督關(guān)口。上市公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，成員全部由非執(zhí)行董事組成，其中獨(dú)立董事占多數(shù)。審計(jì)委員會(huì)承擔(dān)審核公司財(cái)務(wù)信息及其披露、監(jiān)督及評(píng)估內(nèi)外部審計(jì)工作和公司內(nèi)部控制等職責(zé)。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告及其披露等重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由審計(jì)委員會(huì)事前認(rèn)可后，再提交董事會(huì)審議。在上市公司董事會(huì)中逐步推行建立獨(dú)立董事占多數(shù)的提名委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)，負(fù)責(zé)審核董事及高級(jí)管理人員的任免、薪酬等事項(xiàng)并向董事會(huì)提出建議。建立全部由獨(dú)立董事參加的專門會(huì)議機(jī)制，關(guān)聯(lián)交易等潛在重大利益沖突事項(xiàng)在提交董事會(huì)審議前，應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立董事專門會(huì)議進(jìn)行事前認(rèn)可。完善獨(dú)立董事參與董事會(huì)專門委員會(huì)和專門會(huì)議的信息披露要求，提升獨(dú)立董事履職的透明度。完善獨(dú)立董事特別職權(quán)，推動(dòng)獨(dú)立董事合理行使獨(dú)立聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)、征集股東權(quán)利等職權(quán)，更好履行監(jiān)督職責(zé)。健全獨(dú)立董事與中小投資者之間的溝通交流機(jī)制。

（三）強(qiáng)化獨(dú)立董事任職管理。獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)具備履行職責(zé)所必需的專業(yè)知識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)和良好的個(gè)人品德，符合獨(dú)立性要求，與上市公司及其主要股東、實(shí)際控制人存在親屬、持股、任職、重大業(yè)務(wù)往來等利害關(guān)系（以下簡稱利害關(guān)系）的人員不得擔(dān)任獨(dú)立董事。建立獨(dú)立董事資格認(rèn)定制度，明確獨(dú)立董事資格的申請(qǐng)、審查、公開等要求，審慎判斷上市公司擬聘任的獨(dú)立董事是否符合要求，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)資格認(rèn)定工作的組織和監(jiān)督。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)國有控股上市公司獨(dú)立董事選聘管理的監(jiān)督。拓展優(yōu)秀獨(dú)立董事來源，適應(yīng)市場化發(fā)展需要，探索建立獨(dú)立董事信息庫，鼓勵(lì)具有豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、金融、法律等業(yè)務(wù)專長，在所從事的領(lǐng)域內(nèi)有較高聲譽(yù)的人士擔(dān)任獨(dú)立董事。制定獨(dú)立董事職業(yè)道德規(guī)范，倡導(dǎo)獨(dú)立董事塑造正直誠信、公正獨(dú)立、積極履職的良好職業(yè)形象。提升獨(dú)立董事培訓(xùn)針對(duì)性，明確最低時(shí)間要求，增強(qiáng)獨(dú)立董事合規(guī)意識(shí)。

（四）改善獨(dú)立董事選任制度。優(yōu)化提名機(jī)制，支持上市公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、符合條件的股東提名獨(dú)立董事，鼓勵(lì)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)等主體依法通過公開征集股東權(quán)利的方式提名獨(dú)立董事。建立提名回避機(jī)制，上市公司提名人不得提名與其存在利害關(guān)系的人員或者有其他可能影響?yīng)毩⒙穆毲樾蔚年P(guān)系密切人員作為獨(dú)立董事候選人。董事會(huì)提名委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)候選人的任職資格進(jìn)行審查，上市公司在股東大會(huì)選舉前應(yīng)當(dāng)公開提名人、被提名人和候選人資格審查情況。上市公司股東大會(huì)選舉獨(dú)立董事推行累積投票制，鼓勵(lì)通過差額選舉方式實(shí)施累積投票制，推動(dòng)中小投資者積極行使股東權(quán)利。建立獨(dú)立董事獨(dú)立性定期測試機(jī)制，通過獨(dú)立董事自查、上市公司評(píng)估、信息公開披露等方式，確保獨(dú)立董事持續(xù)獨(dú)立履職，不受上市公司及其主要股東、實(shí)際控制人影響。對(duì)不符合獨(dú)立性要求的獨(dú)立董事，上市公司應(yīng)當(dāng)立即停止其履行職責(zé)，按照法定程序解聘。

（五）加強(qiáng)獨(dú)立董事履職保障。健全上市公司獨(dú)立董事履職保障機(jī)制，上市公司應(yīng)當(dāng)從組織、人員、資源、信息、經(jīng)費(fèi)等方面為獨(dú)立董事履職提供必要條件，確保獨(dú)立董事依法充分履職。鼓勵(lì)上市公司推動(dòng)獨(dú)立董事提前參與重大復(fù)雜項(xiàng)目研究論證等環(huán)節(jié)，推動(dòng)獨(dú)立董事履職與公司內(nèi)部決策流程有效融合。落實(shí)上市公司及相關(guān)主體的獨(dú)立董事履職保障責(zé)任，豐富證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管手段，強(qiáng)化對(duì)上市公司及相關(guān)主體不配合、阻撓獨(dú)立董事履職的監(jiān)督管理。暢通獨(dú)立董事與證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、證券交易所的溝通渠道，健全獨(dú)立董事履職受限救濟(jì)機(jī)制。鼓勵(lì)上市公司為獨(dú)立董事投保董事責(zé)任保險(xiǎn)，支持保險(xiǎn)公司開展符合上市公司需求的相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，降低獨(dú)立董事正常履職的風(fēng)險(xiǎn)。

（六）嚴(yán)格獨(dú)立董事履職情況監(jiān)督管理。壓緊壓實(shí)獨(dú)立董事履職責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范獨(dú)立董事日常履職行為，明確最低工作時(shí)間，提出制作工作記錄、定期述職等要求，確定獨(dú)立董事合理兼職的上市公司家數(shù)，強(qiáng)化獨(dú)立董事履職投入。證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、證券交易所通過現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管、自律管理等方式，加大對(duì)獨(dú)立董事履職的監(jiān)管力度，督促獨(dú)立董事勤勉盡責(zé)。發(fā)揮自律組織作用，持續(xù)優(yōu)化自我管理和服務(wù)，加強(qiáng)獨(dú)立董事職業(yè)規(guī)范和履職支撐。完善獨(dú)立董事履職評(píng)價(jià)制度，研究建立覆蓋科學(xué)決策、監(jiān)督問效、建言獻(xiàn)策等方面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)國有控股上市公司獨(dú)立董事履職情況的跟蹤指導(dǎo)。建立獨(dú)立董事聲譽(yù)激勵(lì)約束機(jī)制，將履職情況納入資本市場誠信檔案，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)與反面警示并重，增強(qiáng)獨(dú)立董事職業(yè)認(rèn)同感和榮譽(yù)感。

（七）健全獨(dú)立董事責(zé)任約束機(jī)制。堅(jiān)持“零容忍”打擊證券違法違規(guī)行為，加大對(duì)獨(dú)立董事不履職不盡責(zé)的責(zé)任追究力度，獨(dú)立董事不勤勉履行法定職責(zé)、損害公司或者股東合法權(quán)益的，依法嚴(yán)肅追責(zé)。按照責(zé)權(quán)利匹配的原則，兼顧獨(dú)立董事的董事地位和外部身份特點(diǎn)，明確獨(dú)立董事與非獨(dú)立董事承擔(dān)共同而有區(qū)別的法律責(zé)任，在董事對(duì)公司董事會(huì)決議、信息披露負(fù)有法定責(zé)任的基礎(chǔ)上，推動(dòng)針對(duì)性設(shè)置獨(dú)立董事的行政責(zé)任、民事責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)過罰相當(dāng)、精準(zhǔn)追責(zé)。結(jié)合獨(dú)立董事的主觀過錯(cuò)、在決策過程中所起的作用、了解信息的途徑、為核驗(yàn)信息采取的措施等情況綜合判斷，合理認(rèn)定獨(dú)立董事承擔(dān)民事賠償責(zé)任的形式、比例和金額，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。推動(dòng)修改相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建完善的獨(dú)立董事責(zé)任體系。

（八）完善協(xié)同高效的內(nèi)外部監(jiān)督體系。建立健全與獨(dú)立董事監(jiān)督相協(xié)調(diào)的內(nèi)部監(jiān)督體系，形成各類監(jiān)督全面覆蓋、各有側(cè)重、有機(jī)互動(dòng)的上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，全面提升公司治理水平。推動(dòng)加快建立健全依法從嚴(yán)打擊證券違法犯罪活動(dòng)的執(zhí)法司法體制機(jī)制，有效發(fā)揮證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)輿論等監(jiān)督作用，形成對(duì)上市公司及其控股股東、實(shí)際控制人等主體的強(qiáng)大監(jiān)督合力。健全具有中國特色的國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等統(tǒng)籌銜接，進(jìn)一步提高國有控股上市公司監(jiān)督整體效能。

三、組織實(shí)施

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對(duì)上市公司獨(dú)立董事制度改革工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保正確政治方向。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來，高度重視和支持上市公司獨(dú)立董事制度改革工作，明確職責(zé)分工和落實(shí)措施，確保各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銜接，形成工作合力，提升改革整體效果。國有控股上市公司要落實(shí)“兩個(gè)一以貫之”要求，充分發(fā)揮黨委（黨組）把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，支持董事會(huì)和獨(dú)立董事依法行使職權(quán)。

（二）完善制度供給。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要根據(jù)自身職責(zé)，完善上市公司獨(dú)立董事制度體系，推動(dòng)修改公司法等法律，明確獨(dú)立董事的設(shè)置、責(zé)任等基礎(chǔ)性法律規(guī)定。制定上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例，落實(shí)獨(dú)立董事的職責(zé)定位、選任管理、履職方式、履職保障、行政監(jiān)管等制度措施。完善證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、證券交易所等配套規(guī)則，細(xì)化上市公司獨(dú)立董事制度各環(huán)節(jié)具體要求，構(gòu)建科學(xué)合理、互相銜接的規(guī)則體系，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)國有控股上市公司的監(jiān)督管理，指導(dǎo)國有控股股東依法履行好職責(zé)，推動(dòng)上市公司獨(dú)立董事更好發(fā)揮作用。財(cái)政部門和金融監(jiān)督管理部門統(tǒng)籌完善金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立董事相關(guān)規(guī)則。國有文化企業(yè)國資監(jiān)管部門統(tǒng)籌落實(shí)堅(jiān)持正確導(dǎo)向相關(guān)要求，推動(dòng)國有文化企業(yè)堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，加強(qiáng)對(duì)國有文化上市公司獨(dú)立董事的履職管理。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要加強(qiáng)協(xié)作，做好上市公司獨(dú)立董事制度與國有控股上市公司、金融類上市公司等主體公司治理相關(guān)規(guī)定的銜接。

（三）加大宣傳力度。各相關(guān)地區(qū)、部門和單位要做好宣傳工作，多渠道、多平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)上市公司獨(dú)立董事制度改革重要意義的宣傳，增進(jìn)認(rèn)知認(rèn)同、凝聚各方共識(shí)，營造良好的改革環(huán)境和崇法守信的市場環(huán)境。

國務(wù)院辦公廳

2023年4月7日