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國務(wù)院安委會辦公室 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 交通運輸部 水利部 國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 國家鐵路局 中國民用航空局 中國國家鐵路集團有限公司關(guān)于進一步加強隧道工程安全管理的指導意見

安委辦〔2023〕2號


各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團安委會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（局、委）、交通運輸廳（局、委）、水利廳（局）、國資委，各地區(qū)鐵路監(jiān)管局，民航各地區(qū)管理局，各鐵路局集團公司、各鐵路公司，有關(guān)中央企業(yè)：

當前我國隧道（洞）建設(shè)規(guī)模巨大，但工程本質(zhì)安全水平不高，坍塌、火災等事故時有發(fā)生，安全生產(chǎn)形勢嚴峻。為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要論述精神，深刻吸取近年來隧道施工安全事故教訓，全面加強隧道工程安全管理，有效防控重大安全風險，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，堅持超前預控、全過程動態(tài)管理理念，進一步壓實安全生產(chǎn)責任，健全制度體系，強化重大風險管控，夯實安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，有效防范隧道施工安全事故發(fā)生，更好保障重大項目高質(zhì)量建設(shè)，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

二、壓實安全生產(chǎn)責任

（一）嚴格落實建設(shè)單位首要責任。各地各有關(guān)部門要研究制定建設(shè)單位安全生產(chǎn)首要責任的具體規(guī)定，督促建設(shè)單位加強事前預防管控，牽頭組織各參建單位建立全過程風險管控制度，健全參建單位考核檢查管理制度，強化對勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、監(jiān)測、檢測單位的安全生產(chǎn)履約管理。建設(shè)單位不具備項目管理條件的，應(yīng)當委托專業(yè)機構(gòu)和人員進行管理和服務(wù)。政府投資項目建設(shè)單位應(yīng)當將履行基本建設(shè)程序、質(zhì)量安全風險管控、合理工期、造價等事項納入“三重一大”集體決策范圍，強化監(jiān)督檢查和責任追究。

（二）嚴格落實參建企業(yè)主體責任。施工總承包單位依法對施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)負總責，建立健全項目管理機構(gòu)和現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理體系，落實全員安全生產(chǎn)責任制，完善安全生產(chǎn)條件，組織開展施工現(xiàn)場風險管控和隱患排查治理。隧道項目負責人必須在崗履職，按要求帶班作業(yè)，危大工程等關(guān)鍵節(jié)點施工時必須指派專職安全生產(chǎn)管理人員到場指揮監(jiān)督。總承包單位要與分包單位簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，強化管理措施并承擔連帶責任，不得轉(zhuǎn)包或違法分包。鼓勵施工企業(yè)和項目配備安全總監(jiān)，并賦予相應(yīng)職權(quán)。嚴格落實勘察設(shè)計單位安全責任，依據(jù)相關(guān)標準規(guī)范，在設(shè)計階段采取合理措施降低隧道安全風險，在施工圖中提出應(yīng)對風險的工程措施和施工安全注意事項，在施工過程中做好設(shè)計安全交底、施工配合和設(shè)計巡查等工作。嚴格落實監(jiān)理單位安全責任，認真審查專項施工方案，督促施工單位落實法律法規(guī)、規(guī)范標準和設(shè)計有關(guān)要求，加強日常安全檢查。

（三）強化屬地和部門監(jiān)管責任。各地各有關(guān)部門要進一步提高思想認識，把隧道施工安全工作放在重要位置來抓，定期組織分析研判安全風險，組織有關(guān)部門按照職責分工，對本行政區(qū)域內(nèi)容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的單位進行嚴格檢查，及時采取針對性措施強化隧道施工安全。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、鐵路、民航等行業(yè)主管部門要按照“三個必須”的要求，依法加強本行業(yè)領(lǐng)域隧道施工安全生產(chǎn)監(jiān)管，建立與公安、國資委、市場監(jiān)管等部門協(xié)同聯(lián)動機制，強化聯(lián)合檢查，嚴格執(zhí)法處罰，定期公布典型執(zhí)法案例，依法落實失信行為認定記錄公布等信用監(jiān)管制度，實現(xiàn)精準監(jiān)管和有效監(jiān)管。各級安委會要把隧道施工安全納入對地方政府和有關(guān)部門安全生產(chǎn)考核巡查的重要內(nèi)容，按照規(guī)定對隧道施工安全事故進行掛牌督辦，對事故有關(guān)責任企業(yè)和部門進行約談通報。

三、健全制度體系

（四）完善法規(guī)標準。各地各有關(guān)部門要推動地方性法規(guī)、規(guī)章制修訂工作，明確EPC、BOT、PPP、代建及其他模式下各參建單位安全管理職責，構(gòu)建以建設(shè)單位為主導、以施工單位為主體、以施工現(xiàn)場為核心的安全生產(chǎn)管理體系，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。研究制定隧道工程項目管理人員的配備規(guī)定和從業(yè)規(guī)范，提高現(xiàn)場安全管理能力。加強軟巖大變形、復合地層、高地應(yīng)力、高地溫、富水、高瓦斯、高寒高海拔、穿越超大城市中心城區(qū)等復雜地質(zhì)環(huán)境條件公路、鐵路等隧道安全標準制修訂。加快制定完善隧道施工風險清單和重大事故隱患判定標準。

（五）建立合理工期和造價保障機制。指導建設(shè)單位依法改進評標方法，嚴格限定最低投標價法的適用范圍，合理界定成本價格，解決低質(zhì)低價中標帶來的安全生產(chǎn)投入不足的問題。對技術(shù)風險高、施工難度大的隧道工程項目，應(yīng)提高安全生產(chǎn)費用提取標準。要從保證工程安全和質(zhì)量的角度，科學確定合理工期及每個階段所需的合理時間，及時協(xié)調(diào)解決影響工程進度的各類問題。嚴格執(zhí)行建設(shè)工期，不得隨意壓縮合理工期。確需調(diào)整工期的，必須經(jīng)過充分論證，并采取相應(yīng)措施，優(yōu)化施工組織，確保工程安全質(zhì)量。

（六）完善現(xiàn)場安全管理制度。督促施工現(xiàn)場建立隧道關(guān)鍵工序或工序調(diào)整施工前核查驗收制度，落實關(guān)鍵工序施工前的參建各方審查責任。建立健全施工方案落實監(jiān)督和糾正機制，強化施工單位項目管理班子對作業(yè)班組的穿透式管理，嚴格施工現(xiàn)場監(jiān)理監(jiān)督檢查，防止施工方案和現(xiàn)場施工“兩張皮”。依法制定風險分級管控和隱患排查治理、項目安全風險管理、重大生產(chǎn)安全事故隱患報告以及安全教育培訓等制度，規(guī)范管控行為。嚴格控制進洞人員數(shù)量和洞內(nèi)高危點位人員數(shù)量，嚴防人員聚集增大事故風險。

（七）優(yōu)化分包安全管理手段。鼓勵施工總承包單位建立分包單位“紅名單”“黑名單”，加強對進場施工分包單位和從業(yè)人員的資質(zhì)資格審核，杜絕無資質(zhì)隊伍和無上崗能力的人員進場施工。將專業(yè)分包單位和勞務(wù)分包隊伍納入總承包單位安全生產(chǎn)管理體系統(tǒng)一管理，嚴格執(zhí)行施工人員實名制管理。分包單位應(yīng)嚴格落實施工專業(yè)技術(shù)人員配備標準。對于特長隧道、特大斷面隧道以及地質(zhì)條件復雜隧道工程，總承包單位必須采取更加嚴格措施強化分包單位選擇和現(xiàn)場作業(yè)管理。

四、提升重大風險防范化解能力

（八）加強勘察設(shè)計源頭風險防范。嚴格按照法律法規(guī)和強制性標準進行勘察和設(shè)計，確保地質(zhì)、水文等勘察成果真實準確，隧道斷面、支護措施和設(shè)計概算等科學合理，從勘察設(shè)計源頭防范化解安全風險，防止因勘察工作錯誤或設(shè)計不合理造成生產(chǎn)安全事故。高風險隧道應(yīng)開展專項安全設(shè)計和綜合風險評估，確定合理工期指標、設(shè)計充分輔助措施、科學制定施工工期，實施過程中做好超前地質(zhì)預報，突水突泥等風險區(qū)段應(yīng)嚴格落實有疑必探、先探后挖、不探不挖。加強施工現(xiàn)場勘察、設(shè)計單位配合，強化動態(tài)設(shè)計，關(guān)鍵節(jié)點施工前參與檢查和驗收，并做好工程施工過程的后評估，對揭示地質(zhì)條件與勘察設(shè)計不符的，動態(tài)調(diào)整開挖方案、支護參數(shù)、輔助設(shè)施、施工資源等綜合風險應(yīng)對措施。

（九）嚴格施工現(xiàn)場重大風險管控。嚴格安全風險評估制度，建立風險工點管理清單。組織制定專項施工方案，落實方案審批及專家論證流程，規(guī)范施工工序管理，按照方案開展交底、施工和驗收工作，落實錨噴支護施作的質(zhì)量和及時性、控制施工步距和開挖循環(huán)進尺、強化監(jiān)控量測反饋預警等措施規(guī)定。嚴格落實方案變更論證審查程序，嚴防通過“設(shè)計優(yōu)化”“工藝變更”“材料替代”等形式降低標準，增大安全風險。強化進洞施工人員管控和安全技術(shù)交底，加強對作業(yè)人員崗位安全生產(chǎn)和應(yīng)急避險知識的培訓教育，以及典型事故案例警示教育，對超前處理、鉆孔、爆破、找頂、支護、襯砌、動火、鋪軌等關(guān)鍵作業(yè)工序，監(jiān)理人員應(yīng)加強監(jiān)督，項目部管理人員必須進行旁站監(jiān)督。對于按照規(guī)定需要進行第三方監(jiān)測的危大工程，建設(shè)單位應(yīng)當委托獨立的第三方單位進行監(jiān)測。

（十）深化事故隱患排查治理。按照隱患動態(tài)“清零”的原則，督促加強施工現(xiàn)場“日檢、周檢、月檢”等常態(tài)化排查治理，開展季節(jié)性、節(jié)假日、重大活動等專項排查，及時制止和糾正違章指揮、強令冒險作業(yè)、違反操作規(guī)程的行為。建立重大隱患舉報獎勵和掛牌督辦制度，充分運用信息化手段，實施問題隱患清單化管理和閉環(huán)管理。

（十一）提高應(yīng)急處置水平。針對地區(qū)環(huán)境、隧道類型、地質(zhì)水文條件和風險類別等特點，指導參建單位制定綜合應(yīng)急預案、專項應(yīng)急預案和現(xiàn)場處置方案。加強應(yīng)急演練，制定演練計劃，每半年至少組織一次應(yīng)急預案演練，使所有參建人員熟悉應(yīng)急處置和逃生方式。與臨近救援力量簽訂救助協(xié)議，按規(guī)定配備應(yīng)急物資、裝備，定期進行檢測維護，使其處于適用狀態(tài)。與當?shù)貧庀�、水利、自然資源、地震等部門建立聯(lián)動工作機制，開展項目營地、場站、臨時作業(yè)場所環(huán)境風險評估，遇重大事故或自然災害前兆，及時發(fā)布預警，采取停止作業(yè)、撤離人員等方式，嚴禁冒險作業(yè)。事故發(fā)生后，有關(guān)地區(qū)應(yīng)當充分發(fā)揮多部門協(xié)同作用，做好應(yīng)急處置和事故調(diào)查工作。

五、夯實安全生產(chǎn)基礎(chǔ)

（十二）加快培養(yǎng)隧道施工安全管理人才。加快培養(yǎng)隧道工程技術(shù)、施工生產(chǎn)、安全管理人員，培育成熟、穩(wěn)定、專業(yè)的人才隊伍。加強常態(tài)化技能培訓，采取績效和獎勵掛鉤機制，鼓勵一線管理人員考取相應(yīng)職業(yè)資格，提升安全管理知識和技能。大力推進校企合作，鼓勵企業(yè)根據(jù)隧道施工實際需求，采取訂單式培養(yǎng)方式，培養(yǎng)隧道施工專業(yè)人才。

（十三）推進核心技術(shù)工人隊伍建設(shè)。鼓勵施工企業(yè)通過培育自有建筑工人、吸納高技能技術(shù)工人和職業(yè)院校畢業(yè)生等方式，建立相對穩(wěn)定的核心技術(shù)工人隊伍。鼓勵發(fā)包人在同等條件下優(yōu)先選擇自有建筑工人占比大的施工企業(yè)。建立健全建筑工人終身職業(yè)技能培訓和考核評價體系，建立企業(yè)間培訓教育互認平臺，避免重復無效培訓。營造職業(yè)技能等級與勞動報酬掛鉤的市場環(huán)境，增強工人接受安全培訓教育的積極性。

（十四）加大先進工藝技術(shù)推廣應(yīng)用。大力實施“科技興安”，推進“機械化換人、自動化減人”，加大機械化、信息化及先進技術(shù)推廣應(yīng)用，鼓勵采用TBM、盾構(gòu)、礦山法全工序機械化配套等施工工藝工法，加快推進先進施工裝備、智能設(shè)備的研發(fā)、制造和應(yīng)用，提高機械化施工程度。推動提升隧道工程項目信息化、智能化和精細化管理水平。加快淘汰嚴重危及安全的施工工藝、設(shè)備和材料。

六、強化支撐保障

（十五）注重示范引導。各地各有關(guān)部門要及時總結(jié)和推廣典型經(jīng)驗和做法，加強隧道施工企業(yè)、隧道建設(shè)項目安全生產(chǎn)示范創(chuàng)建工作，推動新技術(shù)、新裝備、新工藝、新管理模式的應(yīng)用，形成一批可復制、可推廣的創(chuàng)新成果。對安全管理規(guī)范、三年內(nèi)未發(fā)生生產(chǎn)安全事故和涉險事件的參建企業(yè)，可給予提高安全生產(chǎn)措施費撥付比例、依法適當減少執(zhí)法檢查頻次、支持申請政策性資金和各類評優(yōu)評先等激勵措施。有關(guān)中央企業(yè)要強化示范引領(lǐng)，帶動全行業(yè)安全管理水平提升。

（十六）充分發(fā)揮市場機制作用。依法推行安全生產(chǎn)責任險，切實發(fā)揮保險機構(gòu)參與風險評估和事故預防作用。培育壯大安全咨詢行業(yè)，鼓勵建設(shè)單位、施工企業(yè)聘用第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)參與安全管理，破解部分企業(yè)自身安全管理能力不足的難題。鼓勵各行業(yè)主管部門通過政府購買服務(wù)等方式，彌補監(jiān)管人員力量不足的短板，強化隧道施工安全監(jiān)管專業(yè)能力。

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2023年2月17日