國(guó)務(wù)院

國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步提高上市公司質(zhì)量的意見(jiàn)

國(guó)發(fā)〔2020〕14號(hào)




各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

資本市場(chǎng)在金融運(yùn)行中具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，上市公司是資本市場(chǎng)的基石。提高上市公司質(zhì)量是推動(dòng)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，是新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)證監(jiān)會(huì)關(guān)于提高上市公司質(zhì)量意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕34號(hào)）印發(fā)以來(lái)，我國(guó)上市公司數(shù)量顯著增長(zhǎng)、質(zhì)量持續(xù)提升，在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯。但也要看到，上市公司經(jīng)營(yíng)和治理不規(guī)范、發(fā)展質(zhì)量不高等問(wèn)題仍較突出，與建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求還存在差距。同時(shí)，面對(duì)新冠肺炎疫情影響，上市公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和高質(zhì)量發(fā)展面臨新的考驗(yàn)。為進(jìn)一步提高上市公司質(zhì)量，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化方向，按照深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，加強(qiáng)資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度建設(shè)，大力提高上市公司質(zhì)量。堅(jiān)持存量與增量并重、治標(biāo)與治本結(jié)合，發(fā)揮各方合力，強(qiáng)化持續(xù)監(jiān)管，優(yōu)化上市公司結(jié)構(gòu)和發(fā)展環(huán)境，使上市公司運(yùn)作規(guī)范性明顯提升，信息披露質(zhì)量不斷改善，突出問(wèn)題得到有效解決，可持續(xù)發(fā)展能力和整體質(zhì)量顯著提高，為建設(shè)規(guī)范、透明、開(kāi)放、有活力、有韌性的資本市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

二、提高上市公司治理水平

（一）規(guī)范公司治理和內(nèi)部控制。完善公司治理制度規(guī)則，明確控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的職責(zé)界限和法律責(zé)任�？毓晒蓶|、實(shí)際控制人要履行誠(chéng)信義務(wù)，維護(hù)上市公司獨(dú)立性，切實(shí)保障上市公司和投資者的合法權(quán)益。股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層要依法合規(guī)運(yùn)作，董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員要忠實(shí)勤勉履職，充分發(fā)揮獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)作用。建立董事會(huì)與投資者的良好溝通機(jī)制，健全機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理的渠道和方式�？茖W(xué)界定國(guó)有控股上市公司治理相關(guān)方的權(quán)責(zé)，健全具有中國(guó)特色的國(guó)有控股上市公司治理機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行上市公司內(nèi)控制度，加快推行內(nèi)控規(guī)范體系，提升內(nèi)控有效性。強(qiáng)化上市公司治理底線要求，倡導(dǎo)最佳實(shí)踐，加強(qiáng)治理狀況信息披露，促進(jìn)提升決策管理的科學(xué)性。開(kāi)展公司治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)公司自查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、督促整改，切實(shí)提高公司治理水平。（證監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)等單位負(fù)責(zé)）

（二）提升信息披露質(zhì)量。以提升透明度為目標(biāo)，優(yōu)化規(guī)則體系，督促上市公司、股東及相關(guān)信息披露義務(wù)人真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)、公平披露信息。以投資者需求為導(dǎo)向，完善分行業(yè)信息披露標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化披露內(nèi)容，增強(qiáng)信息披露針對(duì)性和有效性。嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，優(yōu)化信息披露編報(bào)規(guī)則，提升財(cái)務(wù)信息質(zhì)量。上市公司及其他信息披露義務(wù)人要充分披露投資者作出價(jià)值判斷和投資決策所必需的信息，并做到簡(jiǎn)明清晰、通俗易懂。相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)要按照資本市場(chǎng)規(guī)則，支持、配合上市公司依法依規(guī)履行信息披露義務(wù)。（證監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部等單位負(fù)責(zé)）

三、推動(dòng)上市公司做優(yōu)做強(qiáng)

（三）支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)上市。全面推行、分步實(shí)施證券發(fā)行注冊(cè)制。優(yōu)化發(fā)行上市標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)包容性。加強(qiáng)對(duì)擬上市企業(yè)的培育和輔導(dǎo)，提升擬上市企業(yè)規(guī)范化水平。鼓勵(lì)和支持混合所有制改革試點(diǎn)企業(yè)上市。發(fā)揮股權(quán)投資機(jī)構(gòu)在促進(jìn)公司優(yōu)化治理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面的積極作用。大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資，培育科技型、創(chuàng)新型企業(yè)，支持制造業(yè)單項(xiàng)冠軍、專(zhuān)精特新“小巨人”等企業(yè)發(fā)展壯大。發(fā)揮全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在培育企業(yè)上市中的積極作用。（證監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

（四）促進(jìn)市場(chǎng)化并購(gòu)重組。充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的并購(gòu)重組主渠道作用，鼓勵(lì)上市公司盤(pán)活存量、提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型發(fā)展。完善上市公司資產(chǎn)重組、收購(gòu)和分拆上市等制度，豐富支付及融資工具，激發(fā)市場(chǎng)活力。發(fā)揮證券市場(chǎng)價(jià)格、估值、資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果在國(guó)有資產(chǎn)交易定價(jià)中的作用，支持國(guó)有企業(yè)依托資本市場(chǎng)開(kāi)展混合所有制改革。支持境內(nèi)上市公司發(fā)行股份購(gòu)買(mǎi)境外優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，允許更多符合條件的外國(guó)投資者對(duì)境內(nèi)上市公司進(jìn)行戰(zhàn)略投資，提升上市公司國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。研究拓寬社會(huì)資本等多方參與上市公司并購(gòu)重組的渠道。（證監(jiān)會(huì)、工業(yè)和信息化部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人民銀行、商務(wù)部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家外匯局等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

（五）完善上市公司融資制度。加強(qiáng)資本市場(chǎng)融資端和投資端的協(xié)調(diào)平衡，引導(dǎo)上市公司兼顧發(fā)展需要和市場(chǎng)狀況優(yōu)化融資安排。完善上市公司再融資發(fā)行條件，研究推出更加便捷的融資方式。支持上市公司通過(guò)發(fā)行債券等方式開(kāi)展長(zhǎng)期限債務(wù)融資。穩(wěn)步發(fā)展優(yōu)先股、股債結(jié)合產(chǎn)品。大力發(fā)展權(quán)益類(lèi)基金。豐富風(fēng)險(xiǎn)管理工具。探索建立對(duì)機(jī)構(gòu)投資者的長(zhǎng)周期考核機(jī)制，吸引更多中長(zhǎng)期資金入市。（證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、人民銀行、國(guó)家發(fā)展改革委、銀保監(jiān)會(huì)等單位負(fù)責(zé)）

（六）健全激勵(lì)約束機(jī)制。完善上市公司股權(quán)激勵(lì)和員工持股制度，在對(duì)象、方式、定價(jià)等方面作出更加靈活的安排。優(yōu)化政策環(huán)境，支持各類(lèi)上市公司建立健全長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化勞動(dòng)者和所有者利益共享，更好吸引和留住人才，充分調(diào)動(dòng)上市公司員工積極性。（證監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部等單位負(fù)責(zé)）

四、健全上市公司退出機(jī)制

（七）嚴(yán)格退市監(jiān)管。完善退市標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化退市程序，加大退市監(jiān)管力度。嚴(yán)厲打擊通過(guò)財(cái)務(wù)造假、利益輸送、操縱市場(chǎng)等方式惡意規(guī)避退市行為，將缺乏持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力、嚴(yán)重違法違規(guī)擾亂市場(chǎng)秩序的公司及時(shí)清出市場(chǎng)。加大對(duì)違法違規(guī)主體的責(zé)任追究力度。支持投資者依法維權(quán)，保護(hù)投資者合法權(quán)益。（證監(jiān)會(huì)、最高人民法院、公安部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

（八）拓寬多元化退出渠道。完善并購(gòu)重組和破產(chǎn)重整等制度，優(yōu)化流程、提高效率，暢通主動(dòng)退市、并購(gòu)重組、破產(chǎn)重整等上市公司多元化退出渠道。有關(guān)地區(qū)和部門(mén)要綜合施策，支持上市公司通過(guò)并購(gòu)重組、破產(chǎn)重整等方式出清風(fēng)險(xiǎn)。（證監(jiān)會(huì)、最高人民法院、司法部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

五、解決上市公司突出問(wèn)題

（九）積極穩(wěn)妥化解上市公司股票質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持控制增量、化解存量，建立多部門(mén)共同參與的上市公司股票質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，強(qiáng)化場(chǎng)內(nèi)外一致性監(jiān)管，加強(qiáng)質(zhì)押信息共享。強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)、上市公司大股東及實(shí)際控制人的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行分層次、差異化的股票質(zhì)押信息披露制度。嚴(yán)格控制限售股質(zhì)押。支持銀行、證券、保險(xiǎn)、私募股權(quán)基金等機(jī)構(gòu)參與上市公司股票質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)化解。（證監(jiān)會(huì)、最高人民法院、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

（十）嚴(yán)肅處置資金占用、違規(guī)擔(dān)保問(wèn)題。控股股東、實(shí)際控制人及相關(guān)方不得以任何方式侵占上市公司利益。堅(jiān)持依法監(jiān)管、分類(lèi)處置，對(duì)已形成的資金占用、違規(guī)擔(dān)保問(wèn)題，要限期予以清償或化解；對(duì)限期未整改或新發(fā)生的資金占用、違規(guī)擔(dān)保問(wèn)題，要嚴(yán)厲查處，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。依法依規(guī)認(rèn)定上市公司對(duì)違規(guī)擔(dān)保合同不承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。上市公司實(shí)施破產(chǎn)重整的，應(yīng)當(dāng)提出解決資金占用、違規(guī)擔(dān)保問(wèn)題的切實(shí)可行方案。（證監(jiān)會(huì)、最高人民法院、公安部等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

（十一）強(qiáng)化應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件政策支持。發(fā)生自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等重大突發(fā)事件，對(duì)上市公司正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成嚴(yán)重影響的，證券監(jiān)管部門(mén)要在依法合規(guī)前提下，作出靈活安排；有關(guān)部門(mén)要依托宏觀政策、金融穩(wěn)定等協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，落實(shí)好產(chǎn)業(yè)、金融、財(cái)稅等方面政策；各級(jí)政府要及時(shí)采取措施，維護(hù)勞務(wù)用工、生產(chǎn)資料、公用事業(yè)品供應(yīng)和物流運(yùn)輸渠道，支持上市公司盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

六、提高上市公司及相關(guān)主體違法違規(guī)成本

（十二）加大執(zhí)法力度。嚴(yán)格落實(shí)證券法等法律規(guī)定，加大對(duì)欺詐發(fā)行、信息披露違法、操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易等違法違規(guī)行為的處罰力度。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)涉刑案件快速移送、快速查辦，嚴(yán)厲查處違法犯罪行為。完善違法違規(guī)行為認(rèn)定規(guī)則，辦理上市公司違法違規(guī)案件時(shí)注意區(qū)分上市公司責(zé)任、股東責(zé)任與董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員等個(gè)人責(zé)任；對(duì)涉案證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員一并查處，情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的，依法采取暫停、撤銷(xiāo)、吊銷(xiāo)業(yè)務(wù)或從業(yè)資格等措施。（證監(jiān)會(huì)、公安部、最高人民法院、財(cái)政部、司法部等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

（十三）推動(dòng)增加法制供給。推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)，加重財(cái)務(wù)造假、資金占用等違法違規(guī)行為的行政、刑事法律責(zé)任，完善證券民事訴訟和賠償制度，大幅提高相關(guān)責(zé)任主體違法違規(guī)成本。支持投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)依法作為代表人參加訴訟。推廣證券期貨糾紛示范判決機(jī)制。（證監(jiān)會(huì)、最高人民法院、司法部、公安部、財(cái)政部等單位負(fù)責(zé)）

七、形成提高上市公司質(zhì)量的工作合力

（十四）持續(xù)提升監(jiān)管效能。堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和保護(hù)投資者合法權(quán)益方向，把提高上市公司質(zhì)量作為上市公司監(jiān)管的重要目標(biāo)。加強(qiáng)全程審慎監(jiān)管，推進(jìn)科學(xué)監(jiān)管、分類(lèi)監(jiān)管、專(zhuān)業(yè)監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，提高上市公司監(jiān)管有效性。充分發(fā)揮證券交易所一線監(jiān)督及自律管理職責(zé)、上市公司協(xié)會(huì)自律管理作用。（證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)）

（十五）強(qiáng)化上市公司主體責(zé)任。上市公司要誠(chéng)實(shí)守信、規(guī)范運(yùn)作，專(zhuān)注主業(yè)、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，不斷提高經(jīng)營(yíng)水平和發(fā)展質(zhì)量。上市公司控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員要各盡其責(zé)，公平對(duì)待所有股東。對(duì)損害上市公司利益的行為，上市公司要依法維權(quán)。鼓勵(lì)上市公司通過(guò)現(xiàn)金分紅、股份回購(gòu)等方式回報(bào)投資者，切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任。（證監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、全國(guó)工商聯(lián)等單位負(fù)責(zé)）

（十六）督促中介機(jī)構(gòu)歸位盡責(zé)。健全中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)則體系，明確上市公司與各類(lèi)中介機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)責(zé)任。相關(guān)中介機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格履行核查驗(yàn)證、專(zhuān)業(yè)把關(guān)等法定職責(zé)，為上市公司提供高質(zhì)量服務(wù)。相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)要配合中介機(jī)構(gòu)依法依規(guī)履職，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地提供相關(guān)信息。（證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、司法部、銀保監(jiān)會(huì)等單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

（十七）凝聚各方合力。完善上市公司綜合監(jiān)管體系，推進(jìn)上市公司監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，建立健全財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、金融、市場(chǎng)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、地方政府、司法機(jī)關(guān)等單位的信息共享機(jī)制。增加制度供給，優(yōu)化政策環(huán)境，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作，協(xié)同處置上市公司風(fēng)險(xiǎn)。充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，共同營(yíng)造支持上市公司高質(zhì)量發(fā)展的良好環(huán)境。（各相關(guān)單位與各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)）

國(guó)務(wù)院

2020年10月5日