國土資源部

國土資源部關(guān)于印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》的通知

國土資發(fā)〔2017〕33號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院有關(guān)部委、直屬機(jī)構(gòu)：

　　為加強(qiáng)自然生態(tài)空間保護(hù)，推進(jìn)自然資源管理體制改革，健全國土空間用途管制制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，國土資源部會同發(fā)展改革委、財政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等9個部門，研究制定了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)予以印發(fā),請結(jié)合實際，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

2017年3月24日

　　

　　自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）

　　第一章 總 則

　　第一條 為加強(qiáng)自然生態(tài)空間保護(hù)，推進(jìn)自然資源管理體制改革，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，制定本辦法。

　　第二條 本辦法所稱自然生態(tài)空間（以下簡稱生態(tài)空間），是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

　　本辦法所稱生態(tài)保護(hù)紅線，是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

　　第三條 凡涉及生態(tài)空間的城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)利用和整治修復(fù)活動，都必須遵守本辦法。鑒于海洋國土空間的特殊性，海洋生態(tài)空間用途管制相關(guān)規(guī)定另行制定。

　　第四條 生態(tài)空間用途管制，堅持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級分類、協(xié)同共治的原則，并與生態(tài)保護(hù)紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。

　　第五條 國家對生態(tài)空間依法實行區(qū)域準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用許可制度，嚴(yán)格控制各類開發(fā)利用活動對生態(tài)空間的占用和擾動，確保依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少，生態(tài)功能不降低，生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。

　　第六條 國土資源、發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對生態(tài)空間進(jìn)行管理，落實用途管制的要求。

　　第七條 市縣級及以上地方人民政府在系統(tǒng)開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，科學(xué)合理編制空間規(guī)劃，作為生態(tài)空間用途管制的依據(jù)。

　　第二章 生態(tài)空間布局與用途確定

　　第八條 各級空間規(guī)劃要綜合考慮主體功能定位、空間開發(fā)需求、資源環(huán)境承載能力和糧食安全，明確本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)與布局。

　　國家級、省級空間規(guī)劃，應(yīng)明確全國和省域內(nèi)生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、總體格局和重點區(qū)域。市縣級空間規(guī)劃進(jìn)一步明確生態(tài)空間用途分區(qū)和管制要求。

　　第九條 國家在土地、森林、草原、濕地、水域、岸線、海洋和生態(tài)環(huán)境等調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，制定調(diào)查評價標(biāo)準(zhǔn)，以全國土地調(diào)查成果、自然資源專項調(diào)查和地理國情普查成果為基礎(chǔ)，按照統(tǒng)一調(diào)查時點和標(biāo)準(zhǔn)，確定生態(tài)空間用途、權(quán)屬和分布。

　　第十條 按照保護(hù)需要和開發(fā)利用要求，將生態(tài)保護(hù)紅線落實到地塊，明確用途，并通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記予以明確，設(shè)定統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識標(biāo)牌。

　　第十一條 市縣級人民政府應(yīng)通過組織編制中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃等其他涉及空間開發(fā)、利用、保護(hù)、整治的規(guī)劃，落實空間規(guī)劃要求，對生態(tài)空間用途與管制措施進(jìn)行細(xì)化。

　　第三章 用途管控

　　第十二條 生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴(yán)禁任意改變用途，嚴(yán)格禁止任何單位和個人擅自占用和改變用地性質(zhì)，鼓勵按照規(guī)劃開展維護(hù)、修復(fù)和提升生態(tài)功能的活動。因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)后予以安排。

　　生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，原則上按限制開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。按照生態(tài)空間用途分區(qū)，依法制定區(qū)域準(zhǔn)入條件，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型清單，根據(jù)空間規(guī)劃確定的開發(fā)強(qiáng)度，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、旅游康體等活動的規(guī)模、強(qiáng)度、布局和環(huán)境保護(hù)等方面的要求，由同級人民政府予以公示。

　　第十三條 從嚴(yán)控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，禁止生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)空間違法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間。加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間的監(jiān)督管理，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，禁止將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間。鼓勵城鎮(zhèn)空間和符合國家生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間。

　　生態(tài)空間與城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間的相互轉(zhuǎn)化利用，應(yīng)按照資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，根據(jù)功能變化狀況，依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府進(jìn)行修改調(diào)整。

　　第十四條 禁止新增建設(shè)占用生態(tài)保護(hù)紅線，確因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等無法避讓的，由省級人民政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的原有居住用地和其他建設(shè)用地，不得隨意擴(kuò)建和改建。

　　嚴(yán)格控制新增建設(shè)占用生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間。符合區(qū)域準(zhǔn)入條件的建設(shè)項目，涉及占用生態(tài)空間中的林地、草原等，按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定辦理；涉及占用生態(tài)空間中其他未作明確規(guī)定的用地，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)論證和管理。

　　鼓勵各地根據(jù)生態(tài)保護(hù)需要和規(guī)劃，結(jié)合土地綜合整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等各類工程實施，因地制宜促進(jìn)生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地逐步有序退出。

　　第十五條 禁止農(nóng)業(yè)開發(fā)占用生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)空間，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)已有的農(nóng)業(yè)用地，建立逐步退出機(jī)制，恢復(fù)生態(tài)用途。

　　嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)開發(fā)占用生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，符合條件的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，須依法由市縣級及以上地方人民政府統(tǒng)籌安排。生態(tài)保護(hù)紅線外的耕地，除符合國家生態(tài)退耕條件，并納入國家生態(tài)退耕總體安排，或因國家重大生態(tài)工程建設(shè)需要外，不得隨意轉(zhuǎn)用。

　　第十六條 有序引導(dǎo)生態(tài)空間用途之間的相互轉(zhuǎn)變，鼓勵向有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格禁止不符合生態(tài)保護(hù)要求或有損生態(tài)功能的相互轉(zhuǎn)換。

　　科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)建設(shè)，因各類生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和工程需要調(diào)整用途的，依照有關(guān)法律法規(guī)辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

　　第十七條 在不改變利用方式的前提下，依據(jù)資源環(huán)境承載能力，對依法保護(hù)的生態(tài)空間實行承載力控制，防止過度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵、旅游等對生態(tài)功能造成損害，確保自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

　　第四章 維護(hù)修復(fù)

　　第十八條 按照尊重規(guī)律、因地制宜的原則，明確采取休禁措施的區(qū)域規(guī)模、布局、時序安排，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)和生態(tài)空間休養(yǎng)生息。

　　第十九條 實施生態(tài)修復(fù)重大工程，分區(qū)分類開展受損生態(tài)空間的修復(fù)。

　　集體土地所有者、土地使用單位和個人應(yīng)認(rèn)真履行有關(guān)法定義務(wù)，及時恢復(fù)因不合理建設(shè)開發(fā)、礦產(chǎn)開采、農(nóng)業(yè)開墾等破壞的生態(tài)空間。

　　第二十條 樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，組織制定和實施生態(tài)空間改造提升計劃，提升生態(tài)斑塊的生態(tài)功能和服務(wù)價值，建立和完善生態(tài)廊道，提高生態(tài)空間的完整性和連通性。制定激勵政策，鼓勵集體土地所有者、土地使用單位和個人，按照土地用途，改造提升生態(tài)空間的生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)價值。

　　第五章 實施保障

　　第二十一條 國家建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)生態(tài)空間有效保護(hù)。

　　第二十二條 市縣級及以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)，對生態(tài)空間進(jìn)行管理，同時加強(qiáng)部門協(xié)同，實現(xiàn)生態(tài)空間的統(tǒng)籌管理和保護(hù)。

　　第二十三條 國家鼓勵地方采取協(xié)議管護(hù)等方式，對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行有效保護(hù)。確有需要的，可采取土地征收方式予以保護(hù)。

　　采取協(xié)議管護(hù)方式的，由有關(guān)部門或相應(yīng)管護(hù)機(jī)構(gòu)與生態(tài)空間的相關(guān)土地權(quán)利人簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，約定管護(hù)和違約責(zé)任。鼓勵建立土地使用信用制度，對于沒有履行管護(hù)協(xié)議的行為，記入當(dāng)事人用地信用檔案，強(qiáng)化用地監(jiān)管和檢查。

　　第二十四條 市縣級及以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長效機(jī)制和多渠道增加生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制，采取資金補(bǔ)助、技術(shù)扶持等措施，加強(qiáng)對生態(tài)空間保護(hù)的補(bǔ)償。

　　國家鼓勵地區(qū)間建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域下游與上游之間，通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、移民安置、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施補(bǔ)償，共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。

　　第二十五條 市縣級及以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，確保本行政區(qū)域依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少、功能不降低、生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)完成情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，對自然生態(tài)損害責(zé)任實行終身追究。

　　市縣級人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會之間，應(yīng)逐級簽訂生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)責(zé)任書，責(zé)任書履行情況納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系。

　　第二十六條 結(jié)合各地現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、區(qū)域差異和發(fā)展階段，并與國家生態(tài)文明試驗區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、空間規(guī)劃改革試點、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點等工作相銜接，在試點地區(qū)省、市、縣不同層級開展生態(tài)空間用途管制試點，總結(jié)經(jīng)驗，完善制度。

　　第六章 監(jiān)測評估

　　第二十七條 國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，整合建設(shè)國家生態(tài)空間動態(tài)監(jiān)管信息平臺，充分利用陸海觀測衛(wèi)星和各類地面監(jiān)測站點開展全天候監(jiān)測，及時掌握生態(tài)空間變化情況，建立信息共享機(jī)制，并定期向社會公布。建立常態(tài)化資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對超過或接近承載能力的地區(qū)，實行預(yù)警和限制性措施。

　　第二十八條 地方人民政府應(yīng)定期開展專項督查和績效評估，監(jiān)督生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、措施落實和相關(guān)法律法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行。

　　市縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)空間保護(hù)監(jiān)督檢查制度，定期組織有關(guān)行政主管部門對生態(tài)空間保護(hù)情況進(jìn)行聯(lián)合檢查，對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的破壞生態(tài)空間的行為，及時責(zé)令相關(guān)責(zé)任主體糾正、整改。

　　第二十九條 地方各級人民政府應(yīng)健全生態(tài)保護(hù)的公眾參與和信息公開機(jī)制，充分發(fā)揮社會輿論和公眾的監(jiān)督作用。加強(qiáng)宣傳、教育和科普，提高公眾生態(tài)意識，形成崇尚生態(tài)文明的社會氛圍。

　　第七章 附則

　　第三十條 本辦法先行在試點地區(qū)（見附件）實施；自印發(fā)之日起施行。






附件：



自然生態(tài)空間用途管制試點方案.docx
http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201704/P020170424564623502756.docx