國(guó)務(wù)院

國(guó)務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)

國(guó)發(fā)〔2017〕24號(hào)





各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，實(shí)現(xiàn)了糧食連年豐收，重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)還不牢固，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地矛盾不斷凸顯，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給任務(wù)仍然艱巨。為優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，聚焦主要品種和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)，實(shí)行精準(zhǔn)化管理，現(xiàn)就建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)（以下統(tǒng)稱“兩區(qū)”）提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，以確保國(guó)家糧食安全和保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給為目標(biāo)，以深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃為依托，以永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，將“兩區(qū)”細(xì)化落實(shí)到具體地塊，優(yōu)化區(qū)域布局和要素組合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）基本原則。

——堅(jiān)持底線思維、科學(xué)劃定。按照“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的要求和重要農(nóng)產(chǎn)品自給保障水平，綜合考慮消費(fèi)需求、生產(chǎn)現(xiàn)狀、水土資源條件等因素，科學(xué)合理劃定水稻、小麥、玉米生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，落實(shí)到田頭地塊。

——堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、持續(xù)發(fā)展。圍繞保核心產(chǎn)能、保產(chǎn)業(yè)安全，正確處理中央與地方、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、生產(chǎn)與生態(tài)之間的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，形成建設(shè)合力，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)改善。

——堅(jiān)持政策引導(dǎo)、農(nóng)民參與。完善支持政策和制度保障體系，充分尊重農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)的意愿和保護(hù)農(nóng)民土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與“兩區(qū)”劃定、建設(shè)和管護(hù)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

——堅(jiān)持完善機(jī)制、建管并重。建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制，加強(qiáng)“兩區(qū)”建設(shè)和管護(hù)工作，穩(wěn)定糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品種植面積，保持種植收益在合理水平，確�！皟蓞^(qū)”建得好、管得住，能夠長(zhǎng)久發(fā)揮作用。

（三）主要目標(biāo)。力爭(zhēng)用3年時(shí)間完成10.58億畝“兩區(qū)”地塊的劃定任務(wù)，做到全部建檔立卡、上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息化和精準(zhǔn)化管理；力爭(zhēng)用5年時(shí)間基本完成“兩區(qū)”建設(shè)任務(wù)，形成布局合理、數(shù)量充足、設(shè)施完善、產(chǎn)能提升、管護(hù)到位、生產(chǎn)現(xiàn)代化的“兩區(qū)”，國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，重要農(nóng)產(chǎn)品自給水平保持穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全顯著增強(qiáng)。

1.糧食生產(chǎn)功能區(qū)。劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)9億畝，其中6億畝用于稻麥生產(chǎn)。以東北平原、長(zhǎng)江流域、東南沿海優(yōu)勢(shì)區(qū)為重點(diǎn)，劃定水稻生產(chǎn)功能區(qū)3.4億畝；以黃淮海地區(qū)、長(zhǎng)江中下游、西北及西南優(yōu)勢(shì)區(qū)為重點(diǎn)，劃定小麥生產(chǎn)功能區(qū)3.2億畝（含水稻和小麥復(fù)種區(qū)6000萬(wàn)畝）；以松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海地區(qū)以及汾河和渭河流域等優(yōu)勢(shì)區(qū)為重點(diǎn)，劃定玉米生產(chǎn)功能區(qū)4.5億畝（含小麥和玉米復(fù)種區(qū)1.5億畝）。

2.重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。劃定重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)2.38億畝（與糧食生產(chǎn)功能區(qū)重疊8000萬(wàn)畝）。以東北地區(qū)為重點(diǎn)，黃淮海地區(qū)為補(bǔ)充，劃定大豆生產(chǎn)保護(hù)區(qū)1億畝（含小麥和大豆復(fù)種區(qū)2000萬(wàn)畝）；以新疆為重點(diǎn)，黃河流域、長(zhǎng)江流域主產(chǎn)區(qū)為補(bǔ)充，劃定棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)3500萬(wàn)畝；以長(zhǎng)江流域?yàn)橹攸c(diǎn)，劃定油菜籽生產(chǎn)保護(hù)區(qū)7000萬(wàn)畝（含水稻和油菜籽復(fù)種區(qū)6000萬(wàn)畝）；以廣西、云南為重點(diǎn)，劃定糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)1500萬(wàn)畝；以海南、云南、廣東為重點(diǎn)，劃定天然橡膠生產(chǎn)保護(hù)區(qū)1800萬(wàn)畝。

二、科學(xué)合理劃定“兩區(qū)”

（四）科學(xué)確定劃定標(biāo)準(zhǔn)。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定應(yīng)同時(shí)具備以下條件：水土資源條件較好，坡度在15度以下的永久基本農(nóng)田；相對(duì)集中連片，原則上平原地區(qū)連片面積不低于500畝，丘陵地區(qū)連片面積不低于50畝；農(nóng)田灌排工程等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，生態(tài)環(huán)境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點(diǎn)等范圍；具有糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的種植傳統(tǒng)，近三年播種面積基本穩(wěn)定。優(yōu)先選擇已建成或規(guī)劃建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行“兩區(qū)”劃定。天然橡膠生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定的條件：風(fēng)寒侵襲少、海拔高度低于900米的宜膠地塊。

（五）自上而下分解任務(wù)。根據(jù)全國(guó)“兩區(qū)”劃定總規(guī)模和各省（區(qū)、市）現(xiàn)有永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品種植面積等因素，將劃定任務(wù)分解落實(shí)到各�。▍^(qū)、市）。各省（區(qū)、市）人民政府要按照劃定標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)，綜合考慮當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、發(fā)展?jié)摿�、產(chǎn)銷平衡等情況，將本�。▍^(qū)、市）“兩區(qū)”面積細(xì)化分解到縣（市、區(qū)）。要將產(chǎn)糧大縣作為糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定的重點(diǎn)縣。

（六）以縣為基礎(chǔ)精準(zhǔn)落地。縣級(jí)人民政府要根據(jù)土地利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，按照全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和分解下達(dá)的“兩區(qū)”劃定任務(wù)，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證和永久基本農(nóng)田劃定工作，明確“兩區(qū)”具體地塊并統(tǒng)一編號(hào)，標(biāo)明“四至”及拐點(diǎn)坐標(biāo)、面積以及灌排工程條件、作物類型、承包經(jīng)營(yíng)主體、土地流轉(zhuǎn)情況等相關(guān)信息。依托國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，建立電子地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)，建檔立卡、登記造冊(cè)。

（七）審核和匯總劃定成果。各�。▍^(qū)、市）人民政府要及時(shí)組織開(kāi)展“兩區(qū)”劃定成果的核查驗(yàn)收工作，在公告公示無(wú)異議后，將有關(guān)情況報(bào)送農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部，同時(shí)抄送財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部。農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部要指導(dǎo)各�。▍^(qū)、市）建立“兩區(qū)”電子地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)，形成全國(guó)“兩區(qū)”布局“一張圖”。農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委要會(huì)同有關(guān)部門(mén)匯總?cè)珖?guó)“兩區(qū)”劃定成果并向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

三、大力推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)

（八）強(qiáng)化綜合生產(chǎn)能力建設(shè)。依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃等，按照集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的要求，積極推進(jìn)“兩區(qū)”范圍內(nèi)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。加強(qiáng)“兩區(qū)”范圍內(nèi)的骨干水利工程和中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，因地制宜興建“五小水利”工程，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，打通農(nóng)田水利“最后一公里”。加強(qiáng)天然橡膠生產(chǎn)基地建設(shè)，加快老齡殘次、低產(chǎn)低質(zhì)膠園更新改造，強(qiáng)化膠樹(shù)撫育和管護(hù)，提高橡膠產(chǎn)出水平和質(zhì)量。

（九）發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加大“兩區(qū)”范圍內(nèi)的新型經(jīng)營(yíng)主體培育力度，優(yōu)化支持方向和領(lǐng)域，使其成為“兩區(qū)”建設(shè)的骨干力量。以“兩區(qū)”為平臺(tái)，重點(diǎn)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，健全農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系，加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的管理服務(wù)。引導(dǎo)和支持“兩區(qū)”范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)市場(chǎng)需要，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)糧食產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。

（十）提高農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平。適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，著力深化“兩區(qū)”范圍內(nèi)的基層農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)改革，抓緊構(gòu)建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提升農(nóng)技推廣和服務(wù)能力。以“兩區(qū)”為重點(diǎn)，深入開(kāi)展綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建，加快優(yōu)良品種、高產(chǎn)栽培技術(shù)普及應(yīng)用，提升農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化水平，積極推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)。

四、切實(shí)強(qiáng)化“兩區(qū)”監(jiān)管

（十一）依法保護(hù)“兩區(qū)”。根據(jù)農(nóng)業(yè)法、土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例、農(nóng)田水利條例等法律法規(guī)要求，完善“兩區(qū)”保護(hù)相關(guān)制度，將寶貴的水土資源保護(hù)起來(lái)。各�。▍^(qū)、市）要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，積極推動(dòng)制定“兩區(qū)”監(jiān)管方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。嚴(yán)格“兩區(qū)”范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田管理，確保其數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

（十二）落實(shí)管護(hù)責(zé)任。各省（區(qū)、市）要按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，將“兩區(qū)”地塊的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任落實(shí)到經(jīng)營(yíng)主體，督促和指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體加強(qiáng)設(shè)施管護(hù)。創(chuàng)新農(nóng)田水利工程建管模式，鼓勵(lì)農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、新型經(jīng)營(yíng)主體等參與建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)。

（十三）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息共享。綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立“兩區(qū)”監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，定期對(duì)“兩區(qū)”范圍內(nèi)農(nóng)作物品種和種植面積等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，深入分析相關(guān)情況，實(shí)行精細(xì)化管理。建立“兩區(qū)”信息報(bào)送制度，及時(shí)更新“兩區(qū)”電子地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)。建立健全數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制，落實(shí)責(zé)任主體，在保證信息安全的前提下，開(kāi)放“兩區(qū)”電子地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)接口，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享。

（十四）強(qiáng)化監(jiān)督考核。農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委要會(huì)同國(guó)土資源部等部門(mén)結(jié)合糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，對(duì)各�。▍^(qū)、市）“兩區(qū)”劃定、建設(shè)和管護(hù)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，評(píng)價(jià)考核結(jié)果與“兩區(qū)”扶持政策相掛鉤。各�。▍^(qū)、市）要切實(shí)抓好“兩區(qū)”的監(jiān)督檢查，將相關(guān)工作作為地方政府績(jī)效考評(píng)的重要內(nèi)容，并建立績(jī)效考核和責(zé)任追究制度。

五、加大對(duì)“兩區(qū)”的政策支持

（十五）增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。把“兩區(qū)”作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資安排的重點(diǎn)領(lǐng)域，現(xiàn)有的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、大中型灌區(qū)續(xù)建配套及節(jié)水改造等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資要積極向“兩區(qū)”傾斜。創(chuàng)新“兩區(qū)”建設(shè)投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本投入，加快建設(shè)步伐。

（十六）完善財(cái)政支持政策。完善均衡性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，逐步提高產(chǎn)糧大縣人均財(cái)力保障水平。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新資金投入方式和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)“兩區(qū)”范圍內(nèi)各類涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌使用。率先在“兩區(qū)”范圍內(nèi)建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。

（十七）創(chuàng)新金融支持政策。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)完善信貸管理機(jī)制，創(chuàng)新金融支農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)，拓寬抵質(zhì)押物范圍，在符合條件的“兩區(qū)”范圍內(nèi)探索開(kāi)展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)銷貸款試點(diǎn)，加大信貸支持。完善政府、銀行、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深化小額貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)，優(yōu)先在“兩區(qū)”范圍內(nèi)探索農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。推動(dòng)“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋，健全大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

六、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

（十八）明確部門(mén)分工。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，確保各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位。國(guó)家發(fā)展改革委要會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，適時(shí)組織第三方評(píng)估。財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼資金的統(tǒng)籌和整合，優(yōu)化使用方向。農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)確定各省（區(qū)、市）“兩區(qū)”劃定任務(wù)，制定相關(guān)劃定、驗(yàn)收、評(píng)價(jià)考核操作規(guī)程和管理辦法，做好上圖入庫(kù)工作。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)要?jiǎng)?chuàng)新和完善“兩區(qū)”建設(shè)金融支持政策。

（十九）落實(shí)地方責(zé)任。各�。▍^(qū)、市）人民政府對(duì)“兩區(qū)”劃定、建設(shè)和管護(hù)工作負(fù)總責(zé)，要成立由政府負(fù)責(zé)同志牽頭、各有關(guān)部門(mén)參加的協(xié)調(diào)機(jī)制，逐級(jí)簽訂責(zé)任書(shū)，層層落實(shí)責(zé)任；要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，細(xì)化制定具體實(shí)施辦法、管理細(xì)則，出臺(tái)相關(guān)配套政策，抓好工作落實(shí)。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國(guó)務(wù)院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2017年3月31日