財(cái)政部

關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見

財(cái)庫[2016]99號


黨中央有關(guān)部門,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu),全國人大常委會辦公廳,全國政協(xié)辦公廳,高法院,高檢院,各民主黨派中央,有關(guān)人民團(tuán)體,中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心,中共中央直屬機(jī)關(guān)采購中心,全國人大機(jī)關(guān)采購中心,各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局)、政府采購中心,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局、政府采購中心:

　　加強(qiáng)對政府采購活動的內(nèi)部控制管理,是貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措,也是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求,對落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、推進(jìn)依法采購具有重要意義。近年來,一些采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門積極探索建立政府采購活動內(nèi)部控制制度,取得了初步成效,但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問題。為了進(jìn)一步規(guī)范政府采購活動中的權(quán)力運(yùn)行,強(qiáng)化內(nèi)部流程控制,促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效,現(xiàn)提出如下意見:

　　一、總體要求

　　(一)指導(dǎo)思想。

　　貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照“四個全面”戰(zhàn)略布局,適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度需要,落實(shí)政府采購法律法規(guī)要求,執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會﹝2012﹞21號)和《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會﹝2015﹞24號)相關(guān)規(guī)定,堅(jiān)持底線思維和問題導(dǎo)向,創(chuàng)新政府采購管理手段,切實(shí)加強(qiáng)政府采購活動中的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督,有效防范舞弊和預(yù)防腐敗,提升政府采購活動的組織管理水平和財(cái)政資金使用效益,提高政府采購公信力。

　　(二)基本原則。

　　1.全面管控與突出重點(diǎn)并舉。將政府采購內(nèi)部控制管理貫穿于政府采購執(zhí)行與監(jiān)管的全流程、各環(huán)節(jié),全面控制,重在預(yù)防。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、崗位和重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng),從嚴(yán)管理,重點(diǎn)防控。

　　2.分工制衡與提升效能并重。發(fā)揮內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間,相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用,合理安排分工,優(yōu)化流程銜接,提高采購績效和行政效能。

　　3.權(quán)責(zé)對等與依法懲處并行。在政府采購執(zhí)行與監(jiān)管過程中貫徹權(quán)責(zé)一致原則,因權(quán)定責(zé)、權(quán)責(zé)對應(yīng)。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的問責(zé)條款,有錯必究、失責(zé)必懲。

　　(三)主要目標(biāo)。

　　以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為主線,通過制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程,逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度,做到約束機(jī)制健全、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位,實(shí)現(xiàn)對政府采購活動內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約。

　　二、主要任務(wù)

　　(一)落實(shí)主體責(zé)任。

　　采購人應(yīng)當(dāng)做好政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理,明確內(nèi)部工作機(jī)制,重點(diǎn)加強(qiáng)對采購需求、政策落實(shí)、信息公開、履約驗(yàn)收、結(jié)果評價等的管理。

　　集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好流程控制,圍繞委托代理、編制采購文件和擬訂合同文本、執(zhí)行采購程序、代理采購績效等政府采購活動的重點(diǎn)內(nèi)容和環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。

　　監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化依法行政意識,圍繞放管服改革要求,重點(diǎn)完善采購方式審批、采購進(jìn)口產(chǎn)品審核、投訴處理、監(jiān)督檢查等內(nèi)部管理制度和工作規(guī)程。

　　(二)明確重點(diǎn)任務(wù)。

　　1.嚴(yán)防廉政風(fēng)險(xiǎn)。牢固樹立廉潔是政府采購生命線的根本理念,把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。針對政府采購崗位設(shè)置、流程設(shè)計(jì)、主體責(zé)任、與市場主體交往等重點(diǎn)問題,細(xì)化廉政規(guī)范、明確紀(jì)律規(guī)矩,形成嚴(yán)密、有效的約束機(jī)制。

　　2.控制法律風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)提升采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門的法治觀念,依法依規(guī)組織開展政府采購活動,提高監(jiān)管水平,切實(shí)防控政府采購執(zhí)行與監(jiān)管中的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.落實(shí)政策功能。準(zhǔn)確把握政府采購領(lǐng)域政策功能落實(shí)要求,嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定,切實(shí)發(fā)揮政府采購在實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)中的作用。

　　4.提升履職效能。落實(shí)精簡、統(tǒng)一、效能的要求,科學(xué)確定事權(quán)歸屬、崗位責(zé)任、流程控制和授權(quán)關(guān)系,推進(jìn)政府采購流程優(yōu)化、執(zhí)行順暢,提升政府采購整體效率、效果和效益。

　　三、主要措施

　　(一)明晰事權(quán),依法履職盡責(zé)。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定職責(zé)開展工作,既不能失職不作為,也不得越權(quán)亂作為。

　　1.實(shí)施歸口管理。采購人應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部歸口管理部門,具體負(fù)責(zé)本單位、本系統(tǒng)的政府采購執(zhí)行管理。歸口管理部門應(yīng)當(dāng)牽頭建立本單位政府采購內(nèi)部控制制度,明確本單位相關(guān)部門在政府采購工作中的職責(zé)與分工,建立政府采購與預(yù)算、財(cái)務(wù)(資金)、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制,共同做好編制政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。

　　2.明確委托代理權(quán)利義務(wù)。委托采購代理機(jī)構(gòu)采購的,采購人應(yīng)當(dāng)和采購代理機(jī)構(gòu)依法簽訂政府采購委托代理協(xié)議,明確代理采購的范圍、權(quán)限和期限等具體事項(xiàng)。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照委托代理協(xié)議開展采購活動,不得超越代理權(quán)限。

　　3.強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用,加強(qiáng)對采購執(zhí)行和監(jiān)管工作的常規(guī)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)。暢通問題反饋和受理渠道,通過檢查、考核、設(shè)置監(jiān)督電話或信箱等多種途徑查找和發(fā)現(xiàn)問題,有效分析、預(yù)判、管理、處置風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

　　(二)合理設(shè)崗,強(qiáng)化權(quán)責(zé)對應(yīng)。合理設(shè)置崗位,明確崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任主體,細(xì)化各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

　　1.界定崗位職責(zé)。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn),對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定,認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位需要重點(diǎn)控制的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng),劃分風(fēng)險(xiǎn)等級,建立制度規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)等臺賬,合理確定崗位職責(zé)。

　　2.不相容崗位分離。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立崗位間的制衡機(jī)制,采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收等崗位原則上應(yīng)當(dāng)分開設(shè)置。

　　3.相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)對于評審現(xiàn)場組織、單一來源采購項(xiàng)目議價、合同簽訂、履約驗(yàn)收等相關(guān)業(yè)務(wù),原則上應(yīng)當(dāng)由2人以上共同辦理,并明確主要負(fù)責(zé)人員。

　　4.實(shí)施定期輪崗。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)按規(guī)定建立輪崗交流制度,按照政府采購崗位風(fēng)險(xiǎn)等級設(shè)定輪崗周期,風(fēng)險(xiǎn)等級高的崗位原則上應(yīng)當(dāng)縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應(yīng)當(dāng)定期采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。建立健全政府采購在崗監(jiān)督、離崗審查和項(xiàng)目責(zé)任追溯制度。

　　(三)分級授權(quán),推動科學(xué)決策。明確不同級別的決策權(quán)限和責(zé)任歸屬,按照分級授權(quán)的決策模式,建立與組織機(jī)構(gòu)、采購業(yè)務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)部授權(quán)管理體系。

　　1.加強(qiáng)所屬單位管理。主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)明確與所屬預(yù)算單位在政府采購管理、執(zhí)行等方面的職責(zé)范圍和權(quán)限劃分,細(xì)化業(yè)務(wù)流程和工作要求,加強(qiáng)對所屬預(yù)算單位的采購執(zhí)行管理,強(qiáng)化對政府采購政策落實(shí)的指導(dǎo)。

　　2.完善決策機(jī)制。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部政府采購事項(xiàng)集體研究、合法性審查和內(nèi)部會簽相結(jié)合的議事決策機(jī)制。對于涉及民生、社會影響較大的項(xiàng)目,采購人在制定采購需求時,還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律、技術(shù)咨詢或者公開征求意見。監(jiān)管部門處理政府采購?fù)对V應(yīng)當(dāng)建立健全法律咨詢機(jī)制。決策過程要形成完整記錄,任何個人不得單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策。

　　3.完善內(nèi)部審核制度。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)確定采購方式、組織采購活動,監(jiān)管部門辦理審批審核事項(xiàng)、開展監(jiān)督檢查、做出處理處罰決定等,應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律制度和有關(guān)政策要求細(xì)化內(nèi)部審核的各項(xiàng)要素、審核標(biāo)準(zhǔn)、審核權(quán)限和工作要求,實(shí)行辦理、復(fù)核、審定的內(nèi)部審核機(jī)制,對照要求逐層把關(guān)。

　　(四)優(yōu)化流程,實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控。加強(qiáng)對采購活動的流程控制,突出重點(diǎn)環(huán)節(jié),確保政府采購項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。

　　1.增強(qiáng)采購計(jì)劃性。采購人應(yīng)當(dāng)提高編報(bào)與執(zhí)行政府采購預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時性和嚴(yán)肅性,制定政府采購實(shí)施計(jì)劃執(zhí)行時間表和項(xiàng)目進(jìn)度表,有序安排采購活動。

　　2.加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)流程規(guī)定,明確政府采購重點(diǎn)環(huán)節(jié)的控制措施。未編制采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃的不得組織采購,無委托代理協(xié)議不得開展采購代理活動,對屬于政府采購范圍未執(zhí)行政府采購規(guī)定、采購方式或程序不符合規(guī)定的及時予以糾正。

　　3.明確時限要求。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)提高政府采購效率,對信息公告、合同簽訂、變更采購方式、采購進(jìn)口產(chǎn)品、答復(fù)詢問質(zhì)疑、投訴處理以及其他有時間要求的事項(xiàng),要細(xì)化各個節(jié)點(diǎn)的工作時限,確保在規(guī)定時間內(nèi)完成。

　　4. 強(qiáng)化利益沖突管理。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)厘清利益沖突的主要對象、具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式,明確與供應(yīng)商等政府采購市場主體、評審專家交往的基本原則和界限,細(xì)化處理原則、處理方式和解決方案。采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

　　5. 健全檔案管理。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購記錄控制,按照規(guī)定妥善保管與政府采購管理、執(zhí)行相關(guān)的各類文件。

　　四、保障措施

　　采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門要深刻領(lǐng)會政府采購活動中加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的重要性和必要性,結(jié)合廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)、防止權(quán)力濫用的工作要求,準(zhǔn)確把握政府采購工作的內(nèi)在規(guī)律,加快體制機(jī)制創(chuàng)新,強(qiáng)化硬的制度約束,切實(shí)提高政府采購內(nèi)部控制管理水平。

　　(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建立政府采購內(nèi)部控制管理工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制,做好政府采購內(nèi)部控制管理各項(xiàng)工作。要嚴(yán)格執(zhí)行崗位分離、輪崗交流等制度,暫不具備條件的要創(chuàng)造條件逐步落實(shí),確不具備條件的基層單位可適當(dāng)放寬要求。集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)可以參照本意見建立和完善內(nèi)部控制管理制度,防控代理執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)加快建章立制。抓緊梳理和評估本部門、本單位政府采購執(zhí)行和監(jiān)管中存在的風(fēng)險(xiǎn),明確標(biāo)準(zhǔn)化工作要求和防控措施,完善內(nèi)部管理制度,形成較為完備的內(nèi)部控制體系。

　　(三)完善技術(shù)保障。運(yùn)用信息技術(shù)落實(shí)政府采購內(nèi)部控制管理措施,政府采購管理交易系統(tǒng)及采購人內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)化人員身份驗(yàn)證、崗位業(yè)務(wù)授權(quán)、系統(tǒng)操作記錄、電子檔案管理等系統(tǒng)功能建設(shè)。探索大數(shù)據(jù)分析在政府采購內(nèi)部控制管理中的應(yīng)用,將信息數(shù)據(jù)科學(xué)運(yùn)用于項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)督預(yù)警等方面。

　　(四)強(qiáng)化運(yùn)行監(jiān)督。建立內(nèi)部控制管理的激勵約束機(jī)制,將內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況納入績效考評體系,將日常評價與重點(diǎn)監(jiān)督、內(nèi)部分析和外部評價相結(jié)合,定期對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行總結(jié),加強(qiáng)評估結(jié)果應(yīng)用,不斷改進(jìn)內(nèi)部控制管理體系。財(cái)政部門要將政府采購內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況作為政府采購監(jiān)督檢查和對集中采購機(jī)構(gòu)考核的重要內(nèi)容,加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。

　財(cái)政部

　　2016年6月29日