國務(wù)院辦公廳

國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見



國辦發(fā)〔2016〕22號



各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
　　為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》精神，優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，進(jìn)一步提高資金使用效益，保障貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)提出以下意見。
　　一、總體要求
　�。ㄒ唬┲笇�(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，改革財政涉農(nóng)資金管理使用機(jī)制，賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的自主權(quán)。
　�。ǘ�）試點(diǎn)目標(biāo)。通過試點(diǎn)，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，激發(fā)貧困縣內(nèi)生動力，支持貧困縣圍繞突出問題，以摘帽銷號為目標(biāo)，以脫貧成效為導(dǎo)向，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，撬動金融資本和社會幫扶資金投入扶貧開發(fā)，提高資金使用精準(zhǔn)度和效益，確保如期完成脫貧攻堅任務(wù)。
　�。ㄈ�）基本原則。
　　——渠道不變，充分授權(quán)。對納入統(tǒng)籌整合使用范圍的財政涉農(nóng)資金，中央和省、市級有關(guān)部門仍按照原渠道下達(dá)，資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣。
　　——省負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督。中央有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)政策制定、資金下達(dá)、制度建設(shè)和監(jiān)督考核。省級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，重點(diǎn)抓好試點(diǎn)選擇、上下銜接、組織協(xié)調(diào)、督促檢查等工作。
　　——縣抓落實(shí)，權(quán)責(zé)匹配。貧困縣作為實(shí)施主體，根據(jù)本地脫貧攻堅規(guī)劃，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，并承擔(dān)資金安全、規(guī)范、有效使用的具體責(zé)任。
　　——精準(zhǔn)發(fā)力，注重實(shí)效。貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用要與脫貧成效緊密掛鉤，精確瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，著力增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力，改善貧困人口生產(chǎn)生活條件。
　　二、試點(diǎn)范圍
　　2016年，各�。▍^(qū)、市）在連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣范圍內(nèi)，優(yōu)先選擇領(lǐng)導(dǎo)班子強(qiáng)、工作基礎(chǔ)好、脫貧攻堅任務(wù)重的貧困縣開展試點(diǎn)，試點(diǎn)貧困縣數(shù)量不少于貧困縣總數(shù)的三分之一，具備條件的可擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2017年，推廣到全部貧困縣。
　　三、資金范圍
　　統(tǒng)籌整合使用的資金范圍是各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金。中央層面主要有：財政專項(xiàng)扶貧資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金、林業(yè)補(bǔ)助資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范資金、車輛購置稅收入補(bǔ)助地方用于一般公路建設(shè)項(xiàng)目資金（支持農(nóng)村公路部分）、農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金、中央專項(xiàng)彩票公益金支持扶貧資金、產(chǎn)糧大縣獎勵資金、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎勵資金（省級統(tǒng)籌部分）、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金（對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼除外）、服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（支持新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程部分）、江河湖庫水系綜合整治資金、全國山洪災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi)、旅游發(fā)展基金，以及中央預(yù)算內(nèi)投資用于“三農(nóng)”建設(shè)部分（不包括重大引調(diào)水工程、重點(diǎn)水源工程、江河湖泊治理骨干重大工程、跨界河流開發(fā)治理工程、新建大型灌區(qū)、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、大中型病險水庫水閘除險加固、生態(tài)建設(shè)方面的支出）。教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會事業(yè)方面資金，也要結(jié)合脫貧攻堅任務(wù)和貧困人口變化情況，完善資金安排使用機(jī)制，精準(zhǔn)有效使用資金。
　　各�。▍^(qū)、市）、市（地）要結(jié)合本地實(shí)際，明確本級財政安排的涉農(nóng)資金中貧困縣可統(tǒng)籌整合使用的資金范圍，進(jìn)一步加大統(tǒng)籌整合力度。
　　四、工作措施
　�。ㄒ唬┰鰪�(qiáng)貧困縣財政保障能力。中央和省級財政優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，明顯加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，提升貧困縣財政保障能力。清理整合目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，推進(jìn)部門內(nèi)部資金的統(tǒng)籌整合使用。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項(xiàng)目，主要采取因素法分配相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金，便于貧困縣統(tǒng)籌安排使用。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)比例，按因素法分配且金額相對固定的轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)的預(yù)計數(shù)比例要達(dá)到90%，其他專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)的預(yù)計數(shù)原則上不能低于上年度執(zhí)行數(shù)的70%，便于地方統(tǒng)籌編制預(yù)算。中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付在全國人大批準(zhǔn)預(yù)算后30日內(nèi)正式下達(dá)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)正式下達(dá)。省級政府接到中央轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)在30日內(nèi)正式下達(dá)到縣級以上地方各級政府。有條件的地方要進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)進(jìn)度。
　�。ǘ�）加大對貧困縣傾斜支持力度。按照政府扶貧投入力度要與脫貧攻堅任務(wù)相適應(yīng)的要求，中央和省、市級財政要在切實(shí)增加扶貧投入基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向貧困縣傾斜，將脫貧攻堅作為資金分配的重要參考因素。原則上用于貧困地區(qū)、貧困人口的資金增幅不低于該項(xiàng)資金的平均增幅，確保完成“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障）的目標(biāo)任務(wù)。有關(guān)部門和地方不得限定資金在貧困縣的具體用途，干擾統(tǒng)籌整合使用資金的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。
　�。ㄈ�）發(fā)揮貧困縣統(tǒng)籌整合使用資金主體作用。貧困縣要堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，編制好本地脫貧攻堅規(guī)劃，做好與全國脫貧攻堅規(guī)劃、各部門專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，以規(guī)劃引領(lǐng)投入，凝聚扶貧合力。要結(jié)合各部門政策目標(biāo)和工作任務(wù)，依據(jù)本地脫貧攻堅規(guī)劃，充分發(fā)揮貼近脫貧攻堅一線、管理信息充分的優(yōu)勢，區(qū)分輕重緩急，確定好重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目和建設(shè)任務(wù)，統(tǒng)籌安排好相關(guān)涉農(nóng)資金，交由縣級相關(guān)部門具體落實(shí)。資金統(tǒng)籌整合使用要與脫貧任務(wù)掛鉤，按照脫貧效益最大化原則配置資源，將脫貧成效作為衡量資金統(tǒng)籌整合使用工作成果的主要標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)脫貧攻堅項(xiàng)目儲備，加快相關(guān)涉農(nóng)資金安排進(jìn)度，項(xiàng)目成熟一個資金到位一個，年度計劃的建設(shè)任務(wù)應(yīng)在接到上級轉(zhuǎn)移支付后一年內(nèi)完成，確保不出現(xiàn)資金滯留問題。
　　（四）創(chuàng)新財政涉農(nóng)資金使用機(jī)制。貧困縣要積極探索開展產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等機(jī)制創(chuàng)新，借鑒易地扶貧搬遷籌資模式，通過政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)、貸款貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等有效方式，充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用和杠桿作用，撬動更多金融資本、社會幫扶資金參與脫貧攻堅。在選擇扶貧項(xiàng)目時，要充分尊重貧困群眾的意愿，積極推廣群眾民主議事決策機(jī)制，優(yōu)先安排貧困人口參與積極性高、意愿強(qiáng)烈的扶貧項(xiàng)目，有條件的可吸收貧困村、貧困戶代表參與項(xiàng)目評選和建設(shè)管理。各級有關(guān)部門要加強(qiáng)指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督。
　　（五）構(gòu)建資金統(tǒng)籌整合使用制度體系。中央和省、市級有關(guān)部門要及時修訂完善各項(xiàng)制度，取消限制資金統(tǒng)籌整合使用的相關(guān)規(guī)定。貧困縣要制定統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金具體辦法，明確部門分工、操作程序、資金用途、監(jiān)管措施。對統(tǒng)籌整合使用的資金，貧困縣要結(jié)合脫貧攻堅規(guī)劃和各部門專項(xiàng)規(guī)劃，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍（即統(tǒng)籌整合使用的財政涉農(nóng)資金用途）內(nèi)，提出包括主要目標(biāo)和具體建設(shè)任務(wù)在內(nèi)的資金統(tǒng)籌整合使用方案，認(rèn)真組織實(shí)施。相關(guān)資金按上述辦法調(diào)整用途，各部門應(yīng)予以認(rèn)可。貧困縣資金統(tǒng)籌整合使用方案確定后，要及時報省級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組備案，省級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組向中央相關(guān)部門通報，各部門要將其作為加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。
　　五、組織保障
　�。ㄒ唬┙�立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在各級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立有關(guān)部門廣泛參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確定部門職責(zé)分工，研究納入統(tǒng)籌整合使用的具體資金范圍，明確對貧困地區(qū)、貧困人口傾斜支持政策，取消限制資金統(tǒng)籌整合使用管理要求，定期或不定期召開會議交流情況，解決工作中遇到的實(shí)際問題。各級有關(guān)部門要加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，強(qiáng)化試點(diǎn)工作培訓(xùn)，深入開展調(diào)查研究，總結(jié)推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法。貧困縣要及時研究處理具體操作層面遇到的問題，注意積累可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)掘可復(fù)制的典型，并及時向上級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和有關(guān)部門報告。
　�。ǘ�）加強(qiáng)規(guī)劃有效銜接。各級發(fā)展改革、扶貧部門要科學(xué)編制脫貧攻堅規(guī)劃，各有關(guān)部門要按照脫貧攻堅要求及時調(diào)整完善相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅規(guī)劃與部門專項(xiàng)規(guī)劃的有效銜接，保障按計劃完成脫貧任務(wù)。部門專項(xiàng)規(guī)劃與脫貧攻堅規(guī)劃不一致的，應(yīng)當(dāng)區(qū)分具體情況研究處理，原則上以脫貧攻堅規(guī)劃為準(zhǔn)。
　�。ㄈ�）全面推行公開公示制度。推進(jìn)政務(wù)公開，各級有關(guān)部門應(yīng)將涉農(nóng)資金政策文件、管理制度、資金分配、工作進(jìn)度等信息及時向社會公開。貧困縣要在本地政府門戶網(wǎng)站和主要媒體公開統(tǒng)籌整合使用的涉農(nóng)資金來源、用途和項(xiàng)目建設(shè)等情況，并實(shí)施扶貧項(xiàng)目行政村公示制度，接受社會監(jiān)督。
　　（四）實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督評價。各級政府要把納入統(tǒng)籌整合范圍的財政涉農(nóng)資金作為監(jiān)管重點(diǎn)。貧困縣對財政涉農(nóng)資金管理監(jiān)督負(fù)首要責(zé)任，貧困村第一書記、駐村工作隊、村委會要深度參與涉農(nóng)資金和項(xiàng)目的管理監(jiān)督。各級審計、財政等部門要加大對貧困縣的審計和監(jiān)督檢查力度，并對貧困縣監(jiān)管職責(zé)落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤問效，對地方探索實(shí)踐資金統(tǒng)籌整合使用、提高資金使用效益給予大力支持。探索引入第三方獨(dú)立監(jiān)督，引導(dǎo)貧困人口主動參與，構(gòu)建多元化資金監(jiān)管機(jī)制。各級扶貧、財政、發(fā)展改革部門要加強(qiáng)對資金統(tǒng)籌整合使用的績效評價，并將其納入扶貧開發(fā)工作成效考核，評價、考核結(jié)果以本級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組名義通報。對試點(diǎn)工作成效好、資金使用效益高的地方，在分配財政專項(xiàng)扶貧資金時給予獎勵和傾斜；對不作為、亂作為等行為，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務(wù)院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年4月12日
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