最高人民法院

最高人民法院關于全面加強環(huán)境資源審判工作 為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見

法發(fā)〔2014〕11號



為深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記系列重要講話精神，充分發(fā)揮人民法院審判職能作用，為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障，現(xiàn)就全面加強人民法院環(huán)境資源審判工作，提出如下意見。

一、新形勢下全面加強環(huán)境資源審判工作的重大意義

1.全面加強環(huán)境資源審判工作是貫徹中央決定，推進生態(tài)文明建設的必然要求。當前，我國面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，已經(jīng)影響到人民群眾的生命健康和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。為從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展，黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，要建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。習近平總書記強調(diào)，走向生態(tài)文明新時代，建設美麗中國，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要內(nèi)容。面對新的形勢和任務，各級人民法院要認真學習中央關于加強生態(tài)文明建設的新思想、新論斷，統(tǒng)一思想認識，全面加強環(huán)境資源審判工作，以法律的手段制裁污染環(huán)境、破壞生態(tài)等違法行為，切實保障自然資源和環(huán)境保護制度的落實，維護人民群眾生命健康，促進社會和諧安定，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2.全面加強環(huán)境資源審判工作是回應人民群眾環(huán)境資源司法新期待，維護人民群眾環(huán)境資源權益的必然要求。習近平總書記提出了“山水林田湖是一個生命共同體”“綠水青山就是金山銀山”“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”等一系列新思想新要求。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和物質(zhì)生活水平的日益提高，廣大人民群眾的環(huán)境資源意識正在逐步增強，對于潔凈的水源、清新的空氣、安全的食品等良好生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求越來越迫切，要求參與環(huán)境資源保護的呼聲也越來越高。各級人民法院要積極回應人民群眾對環(huán)境資源司法的新期待新要求，通過依法審理環(huán)境資源類案件，切實維護公眾環(huán)境資源權益，為中華民族子孫后代永享優(yōu)美宜居的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間提供堅實的司法保障。

3.全面加強環(huán)境資源審判工作是統(tǒng)一裁判尺度、保障環(huán)境資源法律正確實施的必然要求。民事訴訟法規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，修訂后的環(huán)境保護法大大強化了對生態(tài)環(huán)境的保護力度，進一步明確了環(huán)境公益訴訟主體范圍，與其他環(huán)境資源保護法律一起形成了較為完善的環(huán)境資源保護法律體系，成為預防和懲治污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的有力法律武器。各級人民法院要認真學習、貫徹環(huán)境資源法律，深入研究環(huán)境資源審判規(guī)律，更新環(huán)境資源司法理念，規(guī)范環(huán)境資源審判程序，統(tǒng)一裁判尺度，通過優(yōu)質(zhì)高效的案件審理和執(zhí)行工作，促進和保障環(huán)境資源法律的全面正確施行。

二、環(huán)境資源審判工作的指導思想、基本原則和目標任務

4.指導思想。以黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神為指導，認真學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，深入貫徹中央關于全面深化改革的重大部署，緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標，牢牢堅持司法為民、公正司法工作主線，切實貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，更加重視和全面加強環(huán)境資源審判工作，依法審理環(huán)境資源保護類案件，積極推進環(huán)境資源司法理論和制度研究，促進完善最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，為推進生態(tài)文明建設，增進人民福祉，建設美麗中國提供有力司法保障。

5.基本原則。一要堅持依法保護。依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定履行環(huán)境資源司法保護職責，切實維護人民群眾環(huán)境資源權益。注意加強與檢察機關、公安機關和環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關的工作溝通，分工負責、各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。二要堅持保護優(yōu)先。積極創(chuàng)新審判機制和執(zhí)行措施，按照環(huán)境資源保護優(yōu)先的要求，加大對污染環(huán)境和破壞資源行為的懲處力度。三要堅持注重預防。在案件審理過程中積極采取司法措施預防、減少環(huán)境損害和資源破壞，通過事前預防措施降低環(huán)境風險發(fā)生的可能性及損害程度。四要堅持損害擔責。落實全面賠償規(guī)定，探索建立環(huán)境修復、懲罰性賠償?shù)戎贫�，依法嚴肅追究違法者的法律責任。

6.目標任務。環(huán)境資源糾紛司法救濟渠道暢通；環(huán)境資源源頭保護、損害賠償、責任追究制度得到落實；環(huán)境公益訴訟、環(huán)境資源案件管轄等制度不斷完善；環(huán)境資源刑事、民事、行政、執(zhí)行等司法保護體系更加健全；環(huán)境資源法官隊伍專業(yè)化水平和司法能力顯著提高；環(huán)境資源審判工作全面加強，職能作用充分發(fā)揮。

三、充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用

7.依法嚴懲污染環(huán)境、破壞資源犯罪。加大對涉及環(huán)境資源保護刑事案件的審判力度，依法嚴懲污染環(huán)境、亂砍濫伐、濫捕野生動物、亂采濫挖礦產(chǎn)資源、非法占用農(nóng)用地、制污排污、非法處置進口固體廢物、擅自進口固體廢物等污染環(huán)境和破壞資源違法犯罪行為。嚴厲懲治環(huán)境監(jiān)管失職犯罪。對造成環(huán)境污染嚴重后果的投放危險物質(zhì)犯罪、重大安全責任事故犯罪，以及受害群眾較多的涉眾型案件，積極配合有關部門做好善后處置工作，最大限度地維護人民群眾的合法權益。

8.依法審理環(huán)境資源民事案件。暢通司法救濟渠道，完善司法便民措施，依法及時受理環(huán)境資源保護民事案件。妥善審理與土地、礦產(chǎn)、草場、林場、漁業(yè)、水、電、氣、熱力以及海洋等環(huán)境資源保護相關的物權、合同和侵權案件，特別要加強對污染土壤、污染水源等環(huán)境侵權案件的審理。對于涉及到礦業(yè)權、林權及其他自然資源權屬的股權轉(zhuǎn)讓、承包、聯(lián)營、出租、抵押等案件，要將保護生態(tài)環(huán)境和自然資源作為裁判的重要因素予以綜合考量。充分發(fā)揮保全和先予執(zhí)行措施的預防和減損作用，對于保全和先予執(zhí)行申請，要及時受理、迅速審查、依法裁定、立即執(zhí)行。依法確定當事人舉證責任，對于因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生的糾紛，原告應當就存在污染行為和損害承擔舉證責任，并提交污染行為和損害之間可能存在因果關系的初步證據(jù)，被告應當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。

9.依法審理環(huán)境資源行政案件。依法受理環(huán)境資源行政案件，充分保障當事人訴權。案件審理既要從程序上審查行政機關的執(zhí)法程序是否合法，也要從實體上審查行政許可、行政處罰等行為是否符合法定標準，特別要加強對行政機關不履行查處違反環(huán)境資源保護法律法規(guī)行為職責案件的審理，督促行政機關依法履職。謹慎適用協(xié)調(diào)手段結案，最大限度保護行政相對人的合法權益以及社會公眾的環(huán)境健康與安全。妥善審理山林權屬糾紛及確權行政案件，促進健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，加強對土地、礦產(chǎn)、水源、森林等自然資源的保護。妥當處理因同一環(huán)境資源糾紛引發(fā)的民事訴訟與行政訴訟的關系，避免不同審判組織對同一行政行為作出矛盾認定。積極探索環(huán)境行政訴訟與民事訴訟的合并審理，不斷完善環(huán)境行政訴訟證據(jù)規(guī)則和法律適用規(guī)則。

10.加大環(huán)境資源案件執(zhí)行力度。執(zhí)行過程中積極爭取環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關的支持和配合，確保被執(zhí)行人應承擔的行政責任及民事責任落實到位。適當采取限期履行、代為履行等方式實現(xiàn)恢復生態(tài)環(huán)境的目的。創(chuàng)新執(zhí)行方式，探索建立環(huán)境資源保護案件執(zhí)行回訪制度，密切監(jiān)督判決后責任人對污染的治理、整改措施以及生態(tài)恢復是否落實到位。依法審查環(huán)境行政非訴案件，對環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關依法申請人民法院強制執(zhí)行生效行政處罰決定，人民法院經(jīng)審查裁定準予強制執(zhí)行的，應當及時組織實施強制執(zhí)行。

四、大力推進環(huán)境民事公益訴訟

11.充分保障法律規(guī)定的機關和有關組織的環(huán)境民事公益訴權。依照民事訴訟法、環(huán)境保護法和海洋環(huán)境保護法等有關法律規(guī)定，充分保障環(huán)境公益訴訟原告訴權，及時受理符合條件的公益訴訟。對于負有監(jiān)督、管理、保護環(huán)境公共利益職責的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門等機關依法提起的公益訴訟，以及符合環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的社會組織提起的公益訴訟，應當依法受理。同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為既損害社會公共利益，又損害公民、法人和其他組織民事權益的，有關機關和組織提起公益訴訟，不影響受害人另行提起民事訴訟。

12.依法確定環(huán)境民事公益訴訟的管轄法院。環(huán)境公益訴訟一般由侵權行為地或者被告住所地的中級人民法院管轄。同一原告或者不同原告對同一行為分別向兩個或者兩個以上有管轄權的人民法院提起環(huán)境公益訴訟的，由最先受理的人民法院管轄。共同上級人民法院也可以在有管轄權的法院中指定一個法院集中管轄。

13.探索完善環(huán)境民事公益訴訟的審判程序。探索立案溝通協(xié)調(diào)機制，及時將環(huán)境公益訴訟起訴情況通報環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關。探索建立受理公告制度，及時公告環(huán)境公益訴訟受理情況。對于審理案件需要的涉及社會公共利益的證據(jù)原告因客觀原因無法取得的，可以依職權調(diào)取。對于原告承擔舉證責任的涉及社會公共利益的事實需要鑒定的，可以依職權委托鑒定。對于當事人達成的調(diào)解協(xié)議或者和解撤訴申請，應當特別注重審查是否損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。對于需要采取強制執(zhí)行措施的生效判決，可以依法移送執(zhí)行。

14.依法確定環(huán)境民事公益訴訟的責任方式和賠償范圍。人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件，可以根據(jù)原告請求判令被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復原狀、賠償損失。探索研究環(huán)境公益訴訟的賠償范圍及其與私益訴訟賠償范圍的關系。環(huán)境公益訴訟的原告請求被告賠償預防損害發(fā)生或恢復環(huán)境費用、破壞自然資源等生態(tài)環(huán)境造成的損失以及合理的律師費、調(diào)查取證費、鑒定評估費等訴訟支出的，可以根據(jù)案件審理情況予以支持。探索設立環(huán)境公益訴訟專項基金，將環(huán)境賠償金專款用于恢復環(huán)境、修復生態(tài)、維護環(huán)境公共利益；尚未設立基金的地方，可以與環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關、政府財政部門等協(xié)商確定環(huán)境賠償金的交付使用方式。

15.探索構建合理的訴訟成本負擔機制。加大對環(huán)境公益訴訟原告的司法救助力度，法律規(guī)定的機關和有關組織向人民法院依法申請緩交、減交或者免交案件受理費、保全申請費的，可以予以準許。合理確定訴訟費用的負擔主體，在原告勝訴時，原告支出的合理的律師費、調(diào)查取證費、鑒定評估費等費用可以判令由被告承擔。鼓勵從環(huán)境公益訴訟基金中支付原告環(huán)境公益訴訟費用的做法，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟主體維護環(huán)境公共利益的積極作用。

五、有序推進環(huán)境資源司法體制改革

16.合理設立環(huán)境資源專門審判機構。本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構，為加強環(huán)境資源審判工作提供組織保障。高級人民法院要按照審判專業(yè)化的思路，理順機構職能，合理分配審判資源，設立環(huán)境資源專門審判機構。中級人民法院應當在高級人民法院的統(tǒng)籌指導下，根據(jù)環(huán)境資源審判業(yè)務量，合理設立環(huán)境資源審判機構，案件數(shù)量不足的地方，可以設立環(huán)境資源合議庭。個別案件較多的基層人民法院經(jīng)高級人民法院批準，也可以考慮設立環(huán)境資源審判機構。

17.積極探索環(huán)境資源刑事、民事、行政案件歸口審理。結合各地實際，積極探索環(huán)境資源刑事、民事、行政案件由環(huán)境資源專門審判機構歸口審理，優(yōu)化審判資源，實現(xiàn)環(huán)境資源案件的專業(yè)化審判。未實行環(huán)境資源案件歸口審理的地方，要注重加強刑事、民事、行政審判機構之間的業(yè)務協(xié)調(diào)與溝通。

18.探索建立與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)境資源案件管轄制度。逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結合各地的環(huán)境資源案件量，探索設立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構，實行對環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。

六、建立健全環(huán)境資源司法工作機制

19.加強環(huán)境資源司法解釋和調(diào)研工作。緊密結合我國環(huán)境資源司法保護需求，加強對環(huán)境資源司法保護新問題的法律適用和訴訟制度研究，借鑒國際環(huán)境資源司法保護的有益經(jīng)驗，適時就環(huán)境資源損害民事責任、環(huán)境民事公益訴訟、礦業(yè)權等環(huán)境資源糾紛適用法律問題制定司法解釋。加強對碳排放交易、排污權交易、水權交易、新能源開發(fā)利用及環(huán)境服務相關糾紛等新課題的研究，待條件成熟時出臺司法解釋或者指導意見。積極參與環(huán)境資源立法，深入調(diào)研及時提出立法建議，推動環(huán)境資源法律體系的不斷完善。

20.充分發(fā)揮專家在環(huán)境資源審判工作中的作用。建立環(huán)境資源審判專家?guī)�，在審理重大疑難案件、研討疑難專業(yè)問題、制定規(guī)范性文件時，充分聽取專家意見�？梢云刚埈h(huán)境資源領域的專家擔任特邀調(diào)解員，運用專業(yè)技術知識促使當事人自覺認識錯誤，修復環(huán)境，賠償損失。保障當事人要求專家出庭發(fā)表意見的權利，對于符合條件的申請及時通知專家出庭就鑒定意見和專業(yè)問題提出意見。

21.加強環(huán)境資源保護職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。加強環(huán)境資源審判機構與立案、執(zhí)行和審判監(jiān)督機構之間的工作銜接，加強上下級法院之間的信息通報和業(yè)務交流。充分運用司法建議促進環(huán)境執(zhí)法。積極推動建立審判機關、檢察機關、公安機關和環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關之間的環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。加強與環(huán)境資源保護行政執(zhí)法機關和司法鑒定主管部門的溝通，推動完善環(huán)境資源司法鑒定和損害結果評估機制。

七、加大環(huán)境資源司法公開和宣傳力度

22. 加大環(huán)境資源審判公眾參與和司法公開力度。積極回應人民群眾參與環(huán)境資源保護意愿，在環(huán)境資源審判領域全面推行人民陪審員參與案件審理。自覺接受社會公眾監(jiān)督，推動建立中國環(huán)境資源裁判文書網(wǎng)，及時上網(wǎng)公開生效裁判文書。對于有重大影響的案件，邀請人大代表、政協(xié)委員、社會公眾等旁聽庭審，增強環(huán)境資源審判的公開性和公信力。

23.加大環(huán)境資源司法保護宣傳力度。充分運用傳統(tǒng)媒體和微信、微博、新聞客戶端等新媒體，通過公開審判、以案說法、發(fā)布環(huán)境資源司法重要新聞和典型案例等形式，宣傳環(huán)境資源保護法律法規(guī)，提高公眾環(huán)境資源保護意識。定期發(fā)布《中國環(huán)境資源審判白皮書》，增進社會公眾對環(huán)境資源司法保護制度及保護狀況的客觀全面了解。

八、大力加強環(huán)境資源審判隊伍建設

24.加強環(huán)境資源審判隊伍的思想政治建設。按照習近平總書記提出的“五個過硬”的標準，結合環(huán)境資源審判工作的政策性與專業(yè)性要求，強化隊伍的政治意識、大局意識、群眾意識、國情意識、穩(wěn)定意識，確保環(huán)境資源審判工作為黨和國家工作大局服務。

25.加強環(huán)境資源審判隊伍專業(yè)化建設。按照環(huán)境資源專業(yè)審判要求，適時引進人才，注重培養(yǎng)人才。加大環(huán)境資源審判隊伍的培訓力度，學習環(huán)境資源專業(yè)知識，研究審判疑難問題，更新司法理念，提升司法能力，努力打造一支政治強、業(yè)務精、素質(zhì)高的專業(yè)化環(huán)境資源審判隊伍。

26.加強環(huán)境資源審判機構領導班子建設。選優(yōu)配強環(huán)境資源審判機構領導班子，增強領導班子把握環(huán)境資源審判工作全局和破解環(huán)境資源保護實踐難題的能力，提高領導班子集體決策能力和整體合力，形成講政治、顧大局、有凝聚力、有戰(zhàn)斗力的領導核心，為全面加強人民法院環(huán)境資源審判工作提供堅強的組織領導。


最高人民法院

2014年6月23日