鐵道部

關(guān)于進一步加強鐵路建設(shè)管理的若干意見

鐵辦〔2011〕68號


部屬各單位，各鐵路公司（籌備組）：
　　為推進鐵路建設(shè)科學發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，使鐵路建設(shè)更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，為廣大人民群眾服務(wù)，鐵道部黨組研究決定，以貫徹落實科學發(fā)展觀為主題，以轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式為主線，進一步發(fā)揮鐵道部鐵路建設(shè)管理的主體責任，優(yōu)化鐵路局建設(shè)管理責任，落實鐵路建設(shè)項目法人責任，依法科學有序推進鐵路建設(shè)，確保實現(xiàn)“十二五”鐵路建設(shè)目標，對進一步加強鐵路建設(shè)管理提出如下意見。
　　一、理順關(guān)系，落實責任
　　按照部黨組關(guān)于鐵道部主要行使政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理三項職能的要求，進一步明確鐵道部建設(shè)管理主體責任，科學界定鐵道部與建設(shè)單位的權(quán)責，落實建設(shè)單位的管理職權(quán)，有利于落實鐵路局經(jīng)營主體責任，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的建設(shè)管理機制。
　　1.進一步落實鐵路建設(shè)管理主體責任。鐵道部相關(guān)部門和單位要按照鐵道部的總體要求和部署，轉(zhuǎn)變理念，切實履行政府監(jiān)督、行業(yè)管理和國有資產(chǎn)出資人代表職能，做好鐵路建設(shè)規(guī)劃、政策、行業(yè)法律法規(guī)擬訂，建設(shè)標準和規(guī)章制定，合理確定建設(shè)項目組織實施方式，加強建設(shè)市場管理、建設(shè)項目資金管理，建設(shè)過程協(xié)調(diào)、服務(wù)，建設(shè)項目組織管理等工作；建立完善監(jiān)管體系及相關(guān)規(guī)章，完善項目決策報批審批、初步設(shè)計審批、項目變更審批制度，建立項目管理考核機制，完善責任追究制度和處罰辦法，開展建設(shè)項目審計，加強建設(shè)項目安全質(zhì)量監(jiān)督檢查、建設(shè)項目執(zhí)法監(jiān)察等；做好建設(shè)項目安全、穩(wěn)定、投資風險評估，合理安排建設(shè)項目投資，確定出資人代表及股權(quán)結(jié)構(gòu)，行使出資人權(quán)力，組建合資公司籌備組，審定資金預算，管理施工圖審核，安排年度投資計劃，推薦合資公司高層管理人選等；加強快速鐵路網(wǎng)項目、跨局路網(wǎng)主骨架長大干線項目以及難度大項目的管理。
　　2. 科學界定鐵道部與建設(shè)單位的權(quán)責。鐵道部依法確定建設(shè)項目的建設(shè)標準、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)總工期和工程總投資，提出環(huán)境保護要求，對實施過程中發(fā)生的重大變化，依法按程序進行調(diào)整，并對上述事項負責。建設(shè)單位按照鐵道部確定的建設(shè)目標負責具體項目的組織實施，對具體項目的實施結(jié)果負責；在建設(shè)項目條件發(fā)生變化，對上述目標實施有重大影響時，建設(shè)單位應按職權(quán)和程序，及時提出修改建議，或進行變更設(shè)計；鐵道部對建設(shè)單位的實施過程進行監(jiān)督、考核。
　　3.落實建設(shè)單位的建設(shè)管理責任。建設(shè)單位是鐵路建設(shè)項目管理的實施主體，鐵道部按照責權(quán)對等原則賦予建設(shè)單位相應的權(quán)利和責任。建設(shè)單位應加強建設(shè)項目管理，按照規(guī)定處理相關(guān)事宜并承擔責任，定期向鐵道部報告工作，就建設(shè)項目的工程質(zhì)量、安全、工期、投資等對鐵道部和各投資方負責。
　　鐵路局受鐵道部委托管理組織實施鐵路局管內(nèi)既有線、樞紐、中小項目，接受其他建設(shè)單位委托代建涉及既有線安全部分的工程，同時負責協(xié)調(diào)管內(nèi)鐵路建設(shè)與地方的關(guān)系，為鐵道部管理的建設(shè)項目提供工程建設(shè)保障。鐵路局作為建設(shè)單位的建設(shè)項目，要認真履行建設(shè)單位職責，切實做好項目建設(shè)管理工作；中小合資項目，可由合資公司委托鐵路局建設(shè)或自行組織建設(shè)。
　　合資公司要認真履行管理職責，按照國家和鐵道部審定的規(guī)模標準投資組織建設(shè)或委托建設(shè)；批準事項下一般事項由公司依據(jù)程序辦理；對重大變更設(shè)計、重大工期調(diào)整、超批準概算調(diào)整，以及其他超出批準的事項，依據(jù)公司章程履行公司決策程序后，按照國家和鐵道部確定的報批程序進行報批，對建設(shè)全過程負責。
　　4.切實履行出資人代表職責。鐵路建設(shè)項目出資人代表要牢固樹立依法管理和產(chǎn)權(quán)管理理念，按照法律法規(guī)和鐵道部相關(guān)規(guī)定，通過法定程序行使股東權(quán)利，履行股東義務(wù)，切實維護出資人的合法權(quán)利，通過合法渠道將出資人的合理主張貫徹到公司工作中，幫助公司協(xié)調(diào)建設(shè)中存在的問題，對建設(shè)工作進行監(jiān)督檢查。
　　二、堅持程序，依法建設(shè)
　　解決鐵路建設(shè)工作中存在的不科學、不和諧和不可持續(xù)的問題，必須實行依法建設(shè)，嚴格執(zhí)行建設(shè)程序，提高決策水平，嚴格執(zhí)行標準，依法組織建設(shè)。
　　1.嚴格執(zhí)行程序。鐵路建設(shè)必須堅持先勘察、后設(shè)計、再施工的基本程序，按照立項、勘察設(shè)計、工程實施和工程驗收的基本建設(shè)程序組織建設(shè)，各階段工作必須達到規(guī)定要求和深度，不得將本階段工作轉(zhuǎn)入下階段。批準的項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計文件是開展下一階段工作的依據(jù)，可研報告未經(jīng)審查不得開放定測、初步設(shè)計；初步設(shè)計及總概算未經(jīng)審查不能開放補充定測、施工圖設(shè)計；初步設(shè)計及總概算未批復，征地拆遷、三電遷改（含征地拆遷協(xié)助工作）不能招標；施工圖（含施工圖預算）審核未完成，不得開展施工招標；施工招標未完成，不得組織施工單位進場；沒有批準開工報告的，不能開工建設(shè)；極高風險及高風險工點專項施工方案未批準、穩(wěn)定風險未評估，不得開工；質(zhì)量檢驗不合格的工程，不得計價撥款；變更設(shè)計未經(jīng)批準，對應工程不得施工。
　　2.提高決策水平。鐵路建設(shè)項目決策水平直接影響建設(shè)項目實施，要按照路網(wǎng)規(guī)劃科學合理確定項目功能定位、建設(shè)標準、規(guī)模、方案、工期、投資，確保勘察設(shè)計深度和質(zhì)量，合理確定施組方案、建設(shè)工期和工程數(shù)量，充分做好經(jīng)濟調(diào)查工作，嚴格按照造價標準編制項目投資預估算、估算、設(shè)計概（預）算，全面提高鐵路建設(shè)項目決策水平，盡可能減少建設(shè)項目標準、規(guī)模、方案、投資、工期等重大調(diào)整，為項目順利實施創(chuàng)造有利條件。
　　3.嚴格執(zhí)行標準。要嚴格執(zhí)行可研批復的鐵路項目建設(shè)范圍、功能定位、主要技術(shù)標準、重大建設(shè)方案、投資估算及資金籌措、建設(shè)工期，以及初步設(shè)計批復的各項工程設(shè)計原則和施組方案、總概算等。下階段應嚴格執(zhí)行上階段審批確定的標準、規(guī)模、工期、投資等，確有重大原因需要調(diào)整時，必須嚴格依據(jù)有關(guān)規(guī)定和程序履行相應審批手續(xù)。
　　4.依法合規(guī)組織建設(shè)。鐵路建設(shè)實現(xiàn)科學、和諧、可持續(xù)發(fā)展，必須嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定。建設(shè)單位和參建單位，尤其是各級領(lǐng)導和管理、技術(shù)人員，必須認真學習掌握鐵路建設(shè)必須遵守的法律法規(guī)規(guī)定，正確認識依法建設(shè)與加快建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系，在勘察設(shè)計、建設(shè)實施工作中嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和鐵道部規(guī)章制度，依法有序開展工作，不得損害人民群眾的利益。
　　三、合理工期，有序推進
　　工期是保證工程質(zhì)量和施工安全的重要因素，必須以工程質(zhì)量和施工安全為核心，尊重工程建設(shè)客觀規(guī)律，科學合理地確定工期，保證建設(shè)項目有序推進。
　　1.合理確定勘察設(shè)計周期。鐵路勘察設(shè)計是保證鐵路建設(shè)符合經(jīng)濟社會發(fā)展和廣大人民需求、符合鐵路自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)，關(guān)系著工程質(zhì)量和施工安全，必須為勘察設(shè)計工作安排充分的時間。定測、初步設(shè)計周期由原3～8個月調(diào)整為4～12個月，特殊項目還應進一步放寬時限，應完成70%～75%以上勘探工作；完成建材、土源、棄渣場調(diào)查以及相關(guān)意向協(xié)議等工作；站前、站后工程初步設(shè)計同精度完成。施工圖設(shè)計、施工圖預算及施工圖審核周期由原2～6個月調(diào)整為3～8個月。建設(shè)單位應提前介入，在勘察設(shè)計單位協(xié)助下，按要求完成相關(guān)協(xié)議簽訂工作。
　　2．合理確定施工工期。勘察設(shè)計單位在進行施工組織設(shè)計時，應根據(jù)工程內(nèi)容、施工方法等內(nèi)容，按照保證工程安全和質(zhì)量的要求，科學合理提出施工工期建議；相關(guān)部門審查時，應結(jié)合建設(shè)外部環(huán)境對勘察設(shè)計單位提出的建議進行評估和論證，合理確定工期，施工總工期為鐵道部批準工期。對于運輸生產(chǎn)急需的一些鐵路項目，在確保安全質(zhì)量的前提下，采取有效措施，科學組織，加快推進。
　　3.規(guī)范施工工期調(diào)整。建設(shè)單位應將合理的工期安排作為招標文件實質(zhì)性要求和條件，嚴格按合同組織實施。要嚴格工期調(diào)整管理，任何單位和個人不得隨意壓縮工期。確需調(diào)整工期的，必須經(jīng)過充分論證，并采取相應措施，通過優(yōu)化施工組織等，確保工程質(zhì)量安全，確保有序推進。
　　四、強化質(zhì)量，確保安全
　　鐵路建設(shè)工程質(zhì)量是鐵路建設(shè)的核心，鐵路建設(shè)應始終堅持把安全質(zhì)量放在最關(guān)鍵、最核心、最重要的位置。
　　1.落實質(zhì)量安全責任。建設(shè)單位要健全內(nèi)部質(zhì)量安全保證體系，督促參建單位建立安全質(zhì)量管理體系，落實質(zhì)量安全管理責任，落實管理人員和作業(yè)人員的質(zhì)量安全責任。要明確質(zhì)量安全管理重點，全面實施安全風險分級分類管理，以原材料控制、施工工藝等為重點，加強質(zhì)量安全管理。
　　2.實行“紅線”管理。要將結(jié)構(gòu)物沉降評估達標、橋梁收縮徐變達標、鎖定軌溫達標、聯(lián)調(diào)聯(lián)試達標、工序達標（上一道工序未驗收簽認不得進入下一道工序）等作為質(zhì)量“紅線”，將高風險工點安全專項方案未經(jīng)批準不得開工、既有線施工方案未經(jīng)批準各種程序未履行不得開工、隧道安全步距超標和擅自改變開挖方法的必須停工作為安全“紅線”，對納入“紅線”的工作要從嚴進行管理，突破“紅線”的要堅決停工，嚴肅處理，并賠償經(jīng)濟損失。
　　3.嚴肅處理違規(guī)行為。對鐵路建設(shè)中的違法違規(guī)行為，要嚴格按國家和鐵道部規(guī)定進行處理；對參建單位要采用行政和市場手段進行處罰，對工程質(zhì)量安全、轉(zhuǎn)包及違法分包、弄虛作假、偷工減料、轉(zhuǎn)移挪用建設(shè)資金等問題嚴肅處理，對違規(guī)企業(yè)及人員要堅決清出鐵路建設(shè)市場，依法追究責任。
　　五、管理先進，推進有效
　　又好又快推進鐵路建設(shè)，必須以鐵路建設(shè)項目標準化管理為抓手，全面提高工程質(zhì)量、施工安全和建設(shè)管理總體水平。當前，要重點抓好以下幾項工作。
　　1.要加強政策引導和統(tǒng)籌規(guī)劃。鐵道部有關(guān)部門單位協(xié)會要按照職責及分工，進一步清理完善技術(shù)標準、管理標準和作業(yè)標準；要統(tǒng)籌規(guī)劃，按照鐵道部確定的工作思路，切實加強政策引導和組織指導工作；要以機械化、工廠化、專業(yè)化、信息化為主要支撐，組織制訂建設(shè)單位現(xiàn)場檢查標準，補充完善單位工程（單體工程）開工條件，形成全路統(tǒng)一的參建單位考核標準；組織制訂首件工程認可制度，提高施工作業(yè)指導書編制水平；對標準化管理工作進行指導、檢查、考核。
　　2.深入推進建設(shè)單位標準化管理。推進建設(shè)項目標準化管理，建設(shè)單位處于核心位置，必須按照“事事有流程、事事有標準、事事有責任人”細化完善管理制度，實現(xiàn)閉環(huán)管理；要選擇配備熱心鐵路建設(shè)，有經(jīng)驗、會管理，有事業(yè)心的管理技術(shù)人員，按崗位配置人員；要完善現(xiàn)場管理，嚴格執(zhí)行單位工程開工審查制度，規(guī)范現(xiàn)場檢查，以過程管理標準化保證質(zhì)量、安全、工期、投資、環(huán)保，確保建設(shè)隊伍穩(wěn)定和廉潔，全面實現(xiàn)建設(shè)目標。
　　3.全面推進建設(shè)項目標準化管理。要在建設(shè)單位標準化管理的基礎(chǔ)上，推進勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理工作標準化管理，全面推進標準化項目部、標準化監(jiān)理部、標準化配合組建設(shè)；要將施工作業(yè)指導書作為現(xiàn)場作業(yè)的依據(jù)，將標準化管理落實在現(xiàn)場，落實到作業(yè)層，落實到作業(yè)面，落實到作業(yè)人員，全面實施標準化作業(yè)，建設(shè)標準化工地；要推行標準化設(shè)計，實現(xiàn)現(xiàn)場配合標準化；要提高監(jiān)理工作質(zhì)量，實現(xiàn)監(jiān)理工作標準化，實現(xiàn)項目標準化管理目標。
　　4.加快推行架子隊管理。架子隊是標準化管理的重要內(nèi)容，是保證工程質(zhì)量、保證施工安全、維護穩(wěn)定、提高施工企業(yè)素質(zhì)的重要措施，建設(shè)單位必須提高對實施架子隊管理的認識，要在施工組織設(shè)計文件中明確必須使用架子隊的范圍，并納入招標文件；要在審查單位工程（單體工程）開工條件時審查架子隊的組建情況，需要架子隊施工而沒有組建架子隊的，不得批準開工；要對架子隊作業(yè)情況進行檢查，指導施工單位完善架子隊管理，將架子隊使用情況納入施工單位考核，通過推行架子隊勞動組織模式，切實提高現(xiàn)場作業(yè)控制水平。
　　六、維護穩(wěn)定，保證廉潔
　　實現(xiàn)鐵路建設(shè)穩(wěn)定、廉潔是鐵路建設(shè)順利實施的基礎(chǔ)，建設(shè)單位及參建單位要將穩(wěn)定、廉潔作為建設(shè)綜合控制目標的重要內(nèi)容，切實加強管理，做好預防和防范工作。
　　1.認真做好維穩(wěn)工作。各單位要認真貫徹落實鐵道部關(guān)于做好維護穩(wěn)定工作的文件要求，切實落實維穩(wěn)工作責任。關(guān)心職工生產(chǎn)生活和職工利益，妥善處理單位內(nèi)部問題；依法合規(guī)做好征地拆遷工作以及其他涉及人民群眾利益的事宜，維護承建單位和農(nóng)民工的合法權(quán)益。做好不穩(wěn)定因素排查工作，妥善處置和化解各種矛盾，從源頭上預防和減少矛盾糾紛，防止群體性、突發(fā)性事件發(fā)生，形成良好的環(huán)境。
　　2.切實搞好廉政建設(shè)。各單位要認真貫徹部黨組的工作部署，切實抓好反腐倡廉建設(shè)和領(lǐng)導干部廉潔從政各項規(guī)定的落實，深入開展工程建設(shè)重點領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫砉ぷ�，做好招投標監(jiān)管工作，從源頭上防治腐敗問題發(fā)生。要認真做好重點環(huán)節(jié)廉政風險防范工作，建立以“崗位為點、程序為線、制度為面”的廉政風險防控機制，完善廉政制度，細化防控措施，明確崗位職責，加強廉政教育。要加大案件以及違規(guī)違紀、失信行為查處懲罰力度，實施對監(jiān)督者的再監(jiān)督。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中華人民共和國鐵道部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一一年六月九日