Law-lib.com 2022-10-21 14:36:30 法治日?qǐng)?bào)--法治網(wǎng)
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財(cái)政部近日發(fā)布《預(yù)算指標(biāo)核算管理辦法(試行)》要求自2023年1月1日起,在浙江、云南、河北、河南、陜西、海南、湖北、黑龍江全面推廣實(shí)施預(yù)算指標(biāo)核算管理,自2023年7月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。
□ 新政解讀
□ 本報(bào)記者 萬靜
為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》文件,根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及其實(shí)施條例等有關(guān)規(guī)定,財(cái)政部近日發(fā)布《預(yù)算指標(biāo)核算管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》),要求自2023年1月1日起,浙江、云南、河北、河南、陜西、海南、湖北、黑龍江全面推廣實(shí)施預(yù)算指標(biāo)核算管理,自2023年7月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。各地應(yīng)按照預(yù)算管理一體化建設(shè)整體部署,積極推廣落實(shí)改革工作。
實(shí)時(shí)反映預(yù)算指標(biāo)狀態(tài)
財(cái)政是國(guó)家治理之基,預(yù)算是財(cái)政管理之柱。黨的十八大以來,預(yù)算制度改革作為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容率先啟動(dòng),我國(guó)相關(guān)部門密集推出了一系列重大改革舉措,基本確立了現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架。
2019年財(cái)政部開始部署在全國(guó)推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè),以系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理全流程,積極構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制。在此背景下,預(yù)算指標(biāo)核算管理這一管理理念被提出。
而此次《管理辦法》明確提出,預(yù)算指標(biāo)核算是指政府財(cái)政部門采用復(fù)式記賬法,對(duì)預(yù)算指標(biāo)管理業(yè)務(wù)或事項(xiàng)進(jìn)行核算,通過對(duì)預(yù)算指標(biāo)的批復(fù)、分解、下達(dá)、生成、調(diào)整、調(diào)劑、執(zhí)行和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等全生命周期過程記錄,實(shí)時(shí)反映預(yù)算指標(biāo)的來源、增減及狀態(tài),實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)管理全流程“順向可控,逆向可溯”。其中核算范圍包含一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金、財(cái)政專戶管理資金等。
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授指出,預(yù)算指標(biāo)核算管理是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理理念和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重大變革的一種嘗試,是由過去的“單向直線型”變?yōu)椤半p向循環(huán)型”。它在不改變現(xiàn)行管理方式和職責(zé)分工的前提下,采用會(huì)計(jì)復(fù)式記賬法對(duì)預(yù)算指標(biāo)全生命周期過程進(jìn)行記錄,實(shí)時(shí)反映預(yù)算指標(biāo)的增減、來源和狀態(tài),對(duì)預(yù)算管理各層級(jí)、各環(huán)節(jié)形成有效銜接、控制和報(bào)告,可有效強(qiáng)化預(yù)算剛性約束,支出預(yù)算和收入預(yù)算遵循“同增同減”原則,確保全面完整反映收支預(yù)算,真正做到預(yù)算管理源頭數(shù)據(jù)無縫銜接和有效控制。
2021年3月初印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出,要堅(jiān)持預(yù)算法定增強(qiáng)法治觀念,強(qiáng)化紀(jì)律意識(shí),嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,注重強(qiáng)化約束,著力提升制度執(zhí)行力,維護(hù)法律的權(quán)威性和制度的剛性約束力。
《管理辦法》也對(duì)此予以明確規(guī)定,“各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)允許進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),按照本辦法的規(guī)定設(shè)置和使用核算科目,不得以本辦法規(guī)定的科目及使用說明作為進(jìn)行有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依據(jù)。”
預(yù)算變動(dòng)須按規(guī)范核算
2018年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),同樣具有標(biāo)志性意義�！兑庖姟穼�(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出部署,要求構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局,建立全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條,完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系,健全預(yù)算績(jī)效管理制度,硬化預(yù)算績(jī)效管理約束。
《管理辦法》也重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作,提出預(yù)算指標(biāo)核算應(yīng)當(dāng)以年度財(cái)政總支出規(guī)�？刂浦С鲋笜�(biāo)的生成和使用,從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算嚴(yán)格控制指標(biāo),年度財(cái)政總支出規(guī)�？刂品植块T的財(cái)政支出預(yù)算。同時(shí)按照“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的原則,“支出預(yù)算余額控制支出指標(biāo)、支出指標(biāo)余額控制資金支付”的控制機(jī)制,嚴(yán)禁無預(yù)算或超預(yù)算支出。預(yù)算變動(dòng)必須按照業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)行核算,確保預(yù)算的嚴(yán)肅性。
2021年7月,云南省被確定為全國(guó)首批預(yù)算指標(biāo)核算管理試點(diǎn)省份之一,在一年多時(shí)間里全面梳理細(xì)化分解127個(gè)業(yè)務(wù)場(chǎng)景,積極搭建以全過程記錄、全方位控制、全覆蓋報(bào)告為核心的預(yù)算指標(biāo)核算管理“三大體系”,通過預(yù)算指標(biāo)核算管理共產(chǎn)生記賬憑證1892萬條、憑證分錄3922萬條、輔助核算明細(xì)3922萬條,充分驗(yàn)證了預(yù)算指標(biāo)核算管理實(shí)施方案和記賬規(guī)則的科學(xué)性、有效性和可復(fù)制性,初步實(shí)現(xiàn)了改革試點(diǎn)目標(biāo)。
安徽省黃山市近年來開展部門整體和項(xiàng)目支出全面績(jī)效自評(píng),實(shí)行績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”,建立市級(jí)分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)?shù)刎?cái)政部門會(huì)同審計(jì)部門開展預(yù)算績(jī)效管理聯(lián)合抽查和重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià),建立“財(cái)審”協(xié)同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,持續(xù)擴(kuò)大公開深度和廣度。
升級(jí)現(xiàn)有預(yù)算管理手段
全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理,“花錢要問效、無效要問責(zé)”。
2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。
2018年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《意見》提出,力爭(zhēng)用3年至5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系,大力推動(dòng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用,壓減低效無效資金。
今年7月21日,102個(gè)中央部門集中公開部門決算。中央部門在上一年中如何落實(shí)過緊日子要求、重要項(xiàng)目取得什么效果、政府采購的錢都投到哪里……這些社會(huì)高度關(guān)注的問題,在各中央部門的決算中都能找到答案。
施正文認(rèn)為,《管理辦法》的出臺(tái)非常必要和及時(shí)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,財(cái)政處于緊平衡狀態(tài),收支矛盾較為突出,加之預(yù)算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識(shí)尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預(yù)算公開范圍和內(nèi)容仍需拓展等問題,影響了財(cái)政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。而《管理辦法》強(qiáng)調(diào)預(yù)算指標(biāo)核算管理要遵循“全面反映收支預(yù)算、嚴(yán)格管控預(yù)算執(zhí)行、有效銜接預(yù)算決算”原則,堅(jiān)持“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的控制機(jī)制,將政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算銜接起來,實(shí)現(xiàn)全口徑財(cái)政收支總額控制,并通過將核算科目與核算控制要素進(jìn)行細(xì)分對(duì)應(yīng),按不同顆粒度進(jìn)行關(guān)聯(lián),將記賬規(guī)則和控制規(guī)則嵌入預(yù)算管理業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié),形成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)底層控制機(jī)制的重要組成部分,從而進(jìn)一步提高預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和資金支付的安全性。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)、教授肖鵬也認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理制度改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期,各級(jí)預(yù)算管理基礎(chǔ)工作中仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié),預(yù)算管理的規(guī)范性還不夠,財(cái)政部門對(duì)預(yù)算運(yùn)行信息的掌握也不充分,履職盡責(zé)的能力和水平有待提升。為此,財(cái)政部門必須對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算管理手段和信息化水平進(jìn)行全面徹底的升級(jí),提升對(duì)數(shù)據(jù)的管理能力。
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