Law-lib.com 2021-5-6 13:31:35 法治日報——法制網(wǎng)
● 近年來，我國電子煙市場規(guī)模急劇擴張，但由于缺乏有效監(jiān)管，電子煙在高速發(fā)展的同時也暴露出一系列問題，引發(fā)社會關(guān)注
● 工業(yè)和信息化部近日發(fā)布的《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》提出，將電子煙等新型煙草制品參照實施條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行
● 將電子煙等新型煙草制品按照煙草標準進行法律監(jiān)管，可以有效解決監(jiān)管執(zhí)法無法可依的問題，有利于明確電子煙的監(jiān)管主體和監(jiān)管標準，從而促進電子煙監(jiān)管的法治化
□ 法治日報見習記者 張守坤
□ 法治日報全媒體記者 王陽
近年來，中國電子煙市場規(guī)模急劇擴張。艾媒咨詢數(shù)據(jù)顯示，2013年中國電子煙市場規(guī)模為5.5億元，2020年市場規(guī)模增至83.8億元，8年年均復合增長率達到72.5%，2021年有望超過100億元。
由于缺乏有效監(jiān)管，電子煙在高速發(fā)展的同時也暴露出一系列問題，引發(fā)社會關(guān)注。比如，電子煙并不像一些人認為的“健康無害”，電子煙在生產(chǎn)經(jīng)營、廣告宣傳等方面亂象叢生，吸食電子煙的人群呈現(xiàn)低齡化趨勢，等等。
近日，工業(yè)和信息化部公開征求對《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的意見�！墩髑笠庖姼濉诽岢�，將電子煙等新型煙草制品參照實施條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
接受《法治日報》記者采訪的專家認為，短期來看，《征求意見稿》會給電子煙行業(yè)帶來一定的沖擊，但從長遠來看有利于保障消費者合法權(quán)益，引導整個電子煙行業(yè)健康發(fā)展。
電子煙已侵入校園
吸食人群呈低齡化
最近，安徽宿州某中學高一年級學生李明（化名）和幾個同學又有了“新樂子”——吸食電子煙。
采訪中，李明告訴《法治日報》記者，他們之所以吸食電子煙，有的是因為好奇，有的是從初中就開始抽煙，聽說電子煙可以戒煙，不過抽了一段時間后感覺效果并不明顯。從口感上來說，有些人覺得吸起來比較刺激喉嚨，有些人覺得和真正的香煙相比還差些，但都覺得電子煙比普通煙草的危害小得多。
抱有類似想法的人不在少數(shù)，艾美咨詢數(shù)據(jù)顯示，超過一半的用戶認為電子煙能緩解對尼古丁的依賴。
那么，電子煙真的能夠幫助戒煙嗎？據(jù)了解，電子煙與傳統(tǒng)卷煙不同，電子煙產(chǎn)品往往外形設(shè)計精美，沒有燃燒煙絲的過程，通過可充電的加熱裝置將特制煙草或霧化煙油加入，產(chǎn)生含有尼古丁及其他化學物質(zhì)的煙霧，供使用者吸入。商家常以“去焦油，身體無負擔”“無一氧化碳”“無重金屬”“替代真煙”等營銷口號吸引消費者，并設(shè)計了原味、水果味、巧克力味等多種口味。
世界衛(wèi)生組織最新發(fā)布的《2019年全球煙草流行報告》指出，“電子尼古丁傳送系統(tǒng)”仍然會給吸煙者及其周圍的人帶來健康風險。電子煙所產(chǎn)生的煙霧并不是一些生產(chǎn)商所宣稱的“水蒸氣”，它不僅有尼古丁，還有其他一些有害物質(zhì)，對健康的長期影響尚不明確。而且，沒有充足的證據(jù)表明這類產(chǎn)品有助于人們戒掉傳統(tǒng)香煙。
李明所在年級的教導主任張主任對《法治日報》記者說，從近兩年開始，有些學生開始在學校吸食電子煙，尤其是初三和高三年級的學生人數(shù)最多，他曾撞見過好幾次學生吸食電子煙的情況，還沒收過幾支。張主任說，雖然國家有規(guī)定線上和線下都不能向未成年人出售電子煙，但一些學生還是能通過代購等方式購買。同時，電子煙與卷煙相比更容易隱藏和攜帶，因此學校在監(jiān)管方面難度很大。
中國疾控中心發(fā)布的《中國成年人電子煙使用情況：2015-2016年及2018-2019年多次橫向調(diào)查結(jié)果》顯示，2015年至2019年，中國成人電子煙使用率從1.3%升至1.6%，男性用戶占比約97%。
同時，青少年對于電子煙接觸的比例也在不斷提升。中國疾病預防控制中心關(guān)于2019年中學生煙草調(diào)查結(jié)果顯示，過去5年我國初中學生聽說過電子煙和正在使用電子煙的比例顯著上升。2019年初中學生聽說過電子煙的比例為69.9%，電子煙使用率為2.7%，與2014年相比分別上升了24.9個百分點和1.5個百分點。
來自宿州市某中學的薛老師告訴《法治日報》記者，據(jù)她了解和觀察，雖然目前吸食電子煙的學生人數(shù)并不多，基本上每個班都會有一兩個，而且還有女生加入。除此之外，江蘇、天津、北京等多地學校老師也向《法治日報》記者反映，中學校園中存在學生吸食電子煙的情形，還有些學生或社會人士通過朋友圈等渠道，向?qū)W生銷售電子煙產(chǎn)品。
華東政法大學教授、博士生導師任超認為，根據(jù)《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》等相關(guān)通告，以及未成年人保護法等相關(guān)規(guī)定，商家向未成年人出售電子煙屬于違法行為；在網(wǎng)上、朋友圈售賣電子煙會對未成年人的身心健康產(chǎn)生不利影響，且相關(guān)通知已經(jīng)明確禁止了電子煙線上銷售業(yè)務(wù)，在網(wǎng)上、朋友圈銷售電子煙的行為也屬于違法行為。
市場規(guī)模急劇擴張
監(jiān)管方面存在空白
2018年以來，我國電子煙行業(yè)快速增長。企查查數(shù)據(jù)顯示，2011年到2018年，電子煙相關(guān)企業(yè)的注冊量增速都較為緩慢，2019年增速開始加快，當年共注冊4650家，同比增長100%。2020年行業(yè)迎來前所未有的暴發(fā)，全年共注冊相關(guān)企業(yè)1.79萬家，同比增長284.6%。2021年依然延續(xù)強勁增長趨勢。
由于普遍具有煙油、煙具分開的特點，各方對于電子煙該按什么產(chǎn)品來監(jiān)管一直存在爭議。
國家煙草專賣局積極主張將其納入煙草管理體制。在我國，煙草實行國家專賣制度，國家煙草專賣局與中國煙草總公司合署辦公，對全行業(yè)“人、財、物、產(chǎn)、供、銷、內(nèi)、外、貿(mào)”集中統(tǒng)一管理。2020年7月，煙草專賣局正式開啟了電子煙市場專項檢查行動，隨后在兩個月內(nèi)約談了電子煙及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)136家。但就目前現(xiàn)狀來看，取得的成效并不明顯。
有專家認為，由于無法判斷電子煙究竟是屬于普通商品、煙草制品還是藥品，從而導致市場出現(xiàn)監(jiān)管空白，引發(fā)一系列亂象。
江蘇省法學會經(jīng)濟法研究學會理事、江蘇大學法學院副教授杜樂其告訴《法治日報》記者，長期以來，電子煙被當作一般消費品予以監(jiān)管，由此使得電子煙生產(chǎn)銷售過程中存在的違法或超量添加有害物質(zhì)、經(jīng)營方式和銷售對象泛化等問題，無法依照煙草專賣相關(guān)法律、法規(guī)予以嚴格監(jiān)管。
任超說，在銷售、宣傳方面，電子煙市場存在大量虛假宣傳、假冒商標、專利侵權(quán)等現(xiàn)象。不少電子煙企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)平臺及大規(guī)模布局線下實體店和自動售賣機，違法發(fā)布廣告，打著電子煙比傳統(tǒng)卷煙對健康危害小、能輔助戒煙等招牌，誘導嗜煙者甚至青少年群體消費電子煙。
值得注意的是，根據(jù)2019年國家煙草專賣局、國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，電子煙線上銷售已被嚴厲禁止。但《法治日報》記者發(fā)現(xiàn)，雖然在一些電商平臺上直接搜索“電子煙”已不予顯示，但以“霧化彈”“電子化霧器”等關(guān)鍵詞進行搜索，還是能夠在網(wǎng)上買到電子煙產(chǎn)品。在貼吧、朋友圈等社交媒體上，依然有人在售賣電子煙。
“在國家財政稅收方面，因缺乏有效監(jiān)管和相關(guān)征稅規(guī)定，電子煙行業(yè)的無序發(fā)展造成國家財稅收入大量損失。與傳統(tǒng)卷煙相比，電子煙無須繳納消費稅。據(jù)了解，目前電子煙企業(yè)稅收負擔率僅為13%左右，相比67%左右的卷煙綜合稅費負擔率差距甚大�！比纬f。
納入煙草監(jiān)管體系
引導行業(yè)健康發(fā)展
常年游走于監(jiān)管“灰色地帶”的電子煙，于今年迎來了監(jiān)管“利劍”。
3月22日，為進一步加強對電子煙等新型煙草的監(jiān)管，工業(yè)和信息化部、國家煙草專賣局共同起草的《征求意見稿》面向社會公開征求意見。其中提出，在原有條例附則中增加一條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！�
在任超看來，這意味著電子煙將在一定程度上具備了作為“煙草專賣品”進行監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。電子煙等新型煙草制品與傳統(tǒng)卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能、消費方式等方面具有同質(zhì)性，工信部此次的征求意見稿釋放出強化電子煙監(jiān)管的強烈信號，可能意味著未來電子煙的監(jiān)管將納入煙草專賣品監(jiān)管體系。
“將電子煙等新型煙草制品按照煙草標準進行法律監(jiān)管，有效解決了監(jiān)管執(zhí)法無法可依的問題，有利于明確電子煙的監(jiān)管主體和監(jiān)管標準，提高對電子煙領(lǐng)域的監(jiān)管意識，從而促進電子煙監(jiān)管的法治化�！比纬f。
據(jù)了解，《征求意見稿》公布次日，3家相關(guān)的上市公司市值合計縮水2000億元。顯而易見的是，在未來還將有一大批小型電子煙品牌會因此被淘汰。中商產(chǎn)業(yè)研究院分析認為，過往那種低門檻、自由經(jīng)營的時代或許會徹底結(jié)束，電子煙產(chǎn)業(yè)將進入許可經(jīng)營時代。
杜樂其認為，雖然嚴格監(jiān)管在短期內(nèi)會增加電子煙生產(chǎn)和經(jīng)營成本，壓縮利潤空間，但從長遠來看，將電子煙納入煙草制品范圍，一方面可為電子煙生產(chǎn)、批發(fā)和銷售等各環(huán)節(jié)提供法律依據(jù)，另一方面能對電子煙產(chǎn)業(yè)的整體合規(guī)健康發(fā)展提供法律指引。實現(xiàn)電子煙監(jiān)管法治化，有助于實現(xiàn)電子煙行業(yè)經(jīng)營者與消費者之間利益平衡。
杜樂其建議，在后續(xù)監(jiān)管方面，應(yīng)盡快出臺電子煙國家標準，明確生產(chǎn)電子煙強制性質(zhì)量標準，為提高電子煙監(jiān)管效能提供標準和尺度。電子煙等新型煙草制品與傳統(tǒng)卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能、消費方式等方面具有同質(zhì)性，應(yīng)參照卷煙類別實施監(jiān)管。在監(jiān)管主體方面，應(yīng)繼續(xù)強化煙草專賣行政主管部門、市場監(jiān)管部門的專業(yè)監(jiān)管，同時還應(yīng)建立包括互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者、社會公眾共同參與的多元監(jiān)管機制。
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