正義網(wǎng)北京2月13日電(記者于瀟)檢察公益訴訟案件范圍將進(jìn)一步拓展。在年初召開(kāi)的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上,最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍透露,2020年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)將積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的安全生產(chǎn)、未成年人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益訴訟案件,為完善立法提供檢察實(shí)踐依據(jù)。
回顧檢察公益訴訟制度五年多來(lái)發(fā)展歷程,檢察機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持在實(shí)踐中探索,用實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。從試點(diǎn)先行的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等四領(lǐng)域探索,到全國(guó)范圍扎實(shí)辦理“4+1”領(lǐng)域案件,再到積極穩(wěn)妥探索“等”外領(lǐng)域,公益司法保護(hù)的“中國(guó)方案”見(jiàn)證著“檢察官作為公共利益的代表,肩負(fù)著重要責(zé)任”的擔(dān)當(dāng),也順應(yīng)新時(shí)代人民群眾對(duì)于法治產(chǎn)品的新需求新期待。
實(shí)踐證明,拓展公益訴訟案件范圍,既是黨和人民對(duì)這項(xiàng)制度和工作的充分肯定,也是國(guó)家治理對(duì)檢察履職能力的更高要求。
一個(gè)“等”字帶來(lái)的思考:是“內(nèi)”還是“外”?
司法改革中,沒(méi)有哪個(gè)“等”字,像公益訴訟案件范圍的“等”字這樣引發(fā)關(guān)注。
2015年7月1日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。
試點(diǎn)期間,檢察機(jī)關(guān)集中力量“破冰”,在授權(quán)領(lǐng)域積累辦案經(jīng)驗(yàn),社會(huì)各界對(duì)“等”的關(guān)注處于“等待”狀態(tài)。
兩年試點(diǎn)即將結(jié)束之時(shí),2017年6月27日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>和<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的決定》,明確將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫入這兩部法律。
在修改后的《民事訴訟法》文本中,“等”字出現(xiàn)在第55條,對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。
修改后《行政訴訟法》規(guī)定,人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。
立法有了保障,隨后就是檢察公益訴訟制度的全面推進(jìn)。在各地貫徹執(zhí)行中,對(duì)于“等”字的關(guān)注隨之而來(lái):相關(guān)領(lǐng)域后面用一個(gè)“等”字,對(duì)“等”字的理解是“等外”還是“等內(nèi)”?
對(duì)此,相對(duì)集中的觀點(diǎn)認(rèn)為,“等”字一方面體現(xiàn)了立法者對(duì)某一項(xiàng)制度在初始階段相對(duì)謹(jǐn)慎的立法態(tài)度,同時(shí),也體現(xiàn)了立法者對(duì)制度發(fā)展中的前景展望。
全面推行檢察公益訴訟制度,需要進(jìn)一步明確公益訴訟案件范圍。這首先是最高檢必須面對(duì)的問(wèn)題。
“等”外新領(lǐng)域探索要做到審慎、積極
2018年12月25日,最高檢召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì),通報(bào)2018年以來(lái)檢察公益訴訟工作情況,發(fā)布第十三批指導(dǎo)性案例及檢察公益訴訟十大典型案例。
“我們堅(jiān)持作‘等’內(nèi)的理解和掌握。對(duì)于個(gè)別等內(nèi)等外理解有分歧,但又嚴(yán)重侵害公益、群眾反映強(qiáng)烈、普通訴訟又缺乏適格主體的情況,一些地方檢察機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府和法院等的支持下,進(jìn)行了審慎而又積極的探索�！弊罡邫z時(shí)任公益訴訟檢察廳(籌)負(fù)責(zé)人胡衛(wèi)列,當(dāng)時(shí)在接受本網(wǎng)記者采訪時(shí)表示。
“審慎而又積極的探索”,又該作何理解?胡衛(wèi)列進(jìn)行了解釋說(shuō)明:一是用足用活現(xiàn)有法律制度,對(duì)于領(lǐng)域外侵害公益的民事案件,檢察機(jī)關(guān)采取支持起訴的方式參與訴訟,積累辦案經(jīng)驗(yàn)。二是對(duì)于中央政策有明確要求的領(lǐng)域,加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào),開(kāi)展探索實(shí)踐。
2016年12月18日,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》印發(fā),指出“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”。在中央深改委審議通過(guò)的設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)法院的方案中,也有互聯(lián)網(wǎng)法院可以受理“檢察機(jī)關(guān)提起的互聯(lián)網(wǎng)公益訴訟案件”的規(guī)定�！斑@些都給檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行探索提供了政策指引�！焙l(wèi)列介紹。
發(fā)布會(huì)上,主持人還介紹了這樣一個(gè)案例。在寧波市海曙區(qū),一段時(shí)間內(nèi)的騷擾電話較多,嚴(yán)重影響了公眾正常生活。針對(duì)這個(gè)情況,海曙區(qū)檢察院采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、對(duì)騷擾電話背后利益鏈進(jìn)行調(diào)查取證等履職行為后,向通信管理部門發(fā)出檢察建議,督促其依法履行監(jiān)管職責(zé)。
“再次向公眾發(fā)出調(diào)查問(wèn)卷,有84.8%的受訪者表示騷擾電話明顯減少,取得了良好的社會(huì)效果。”胡衛(wèi)列說(shuō),這就是“等”外探索的一個(gè)案例。
同樣,在這個(gè)發(fā)布會(huì)上,最高檢副檢察長(zhǎng)張雪樵透露,當(dāng)前,食品安全、環(huán)境保護(hù)等公益訴訟領(lǐng)域是檢察機(jī)關(guān)的辦案重點(diǎn),與此同時(shí),檢察機(jī)關(guān)還將針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)、大數(shù)據(jù)安全、互聯(lián)網(wǎng)侵權(quán)等人民群眾反映強(qiáng)烈的、媒體報(bào)道關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題加強(qiáng)研究,積極探索檢察公益訴訟發(fā)揮職能作用的路徑。
“等”外探索在路上
檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟法、行政訴訟法授權(quán)的四大領(lǐng)域之外能否提起公益訴訟?立法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)從加強(qiáng)英烈權(quán)益司法保護(hù),給出了答案和示范。
2018年5月1日,《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》施行。該部法律規(guī)定,對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的行為,英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟的,檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù),損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。
緊跟法律施行,最高檢原民事行政檢察廳也發(fā)出《關(guān)于貫徹<中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法>捍衛(wèi)英雄烈士榮譽(yù)與尊嚴(yán)的通知》,要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)民行部門認(rèn)真貫徹實(shí)施英烈保護(hù)法,深入摸排侵害英烈名譽(yù)榮譽(yù)案件線索,充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在英烈保護(hù)方面職能作用。
江蘇省淮安市檢察院成了第一個(gè)吃螃蟹的人。5月21日,淮安市檢察院針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裨澄勖锪沂康男袨?依法提起侵犯英烈名譽(yù)權(quán)的民事公益訴訟,淮安市中級(jí)人民法院當(dāng)庭作出判決,支持檢察機(jī)關(guān)全部民事公益訴訟請(qǐng)求,確認(rèn)曾某行為侵害了烈士名譽(yù),損害了社會(huì)公共利益,責(zé)令曾某在判決生效7日內(nèi)在市級(jí)以上媒體公開(kāi)賠禮道歉,消除影響。
“從看守所出來(lái)到現(xiàn)在,我每天都在想這個(gè)事情,我真的非常后悔侵害了英雄烈士的名譽(yù),我感到對(duì)不起謝勇烈士,對(duì)不起他的家人。造謠害人害己,我以后一定遵紀(jì)守法,多傳遞正能量……”懺悔之后,曾某當(dāng)庭表示不上訴。
這件全國(guó)首例案件的辦理在當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)引發(fā)不小的轟動(dòng)——“檢察院還能管這事兒?”
確實(shí)能管。一個(gè)有希望的民族不能沒(méi)有英雄,一個(gè)有前途的國(guó)家不能沒(méi)有先鋒。作為公共利益的代表,在英烈權(quán)益保護(hù)上,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該亮劍,要用法治方式傳遞出國(guó)家倡導(dǎo)尊敬英烈、崇尚英雄、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的強(qiáng)烈信號(hào)。
如今,檢察機(jī)關(guān)不僅辦理了一大批英烈保護(hù)民事公益訴訟案件,還主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)英烈紀(jì)念場(chǎng)所設(shè)施、革命文物和文化遺產(chǎn)的檢察保護(hù)。
兩岸猿聲啼不住,輕舟已過(guò)萬(wàn)重山。在理論爭(zhēng)鳴的同時(shí),各地檢察機(jī)關(guān)在最高檢的統(tǒng)一指揮下開(kāi)始了探索實(shí)踐。
在上海,第三分院開(kāi)展維護(hù)高鐵安全專項(xiàng)監(jiān)督專項(xiàng)監(jiān)督,針對(duì)鐵路線下私搭亂建、違法施工等問(wèn)題提出檢察建議38份,推動(dòng)排查整治, 有效維護(hù)高鐵運(yùn)行安全,取得積極成效。
在貴州榕江,當(dāng)?shù)貦z察機(jī)職針對(duì)栽麻鎮(zhèn)政府怠于履行侗寨傳統(tǒng)村落保護(hù)職責(zé)問(wèn)題,依法提起行政公益訴訟。在庭審中,被告當(dāng)場(chǎng)表示:“你們提出的訴訟請(qǐng)求,該案起訴后,我們都認(rèn)可�！卑讣鹪V后,該鎮(zhèn)黨委、政府制定了傳統(tǒng)村落保護(hù)方案,對(duì)轄區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)村落進(jìn)行整改。
在浙江諸暨,當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)在查辦一起非法侵犯公民個(gè)人信息案件時(shí)發(fā)現(xiàn)案件辦完了,但因信息泄露導(dǎo)致的“麻煩”卻未消停:一些消費(fèi)者屢屢遭受裝飾公司或者其他經(jīng)營(yíng)者的滋擾。
諸暨市檢察院審查認(rèn)為,該案符合公益訴訟立案條件,經(jīng)請(qǐng)示浙江省檢察院同意后進(jìn)行了立案。在與市場(chǎng)監(jiān)督管理局多次對(duì)接后,市檢察院向其發(fā)出督促履職的檢察建議,建議該局對(duì)涉案6家裝飾裝修企業(yè)依法處理,切實(shí)履行保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的職責(zé)。
檢察建議發(fā)出后,市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法對(duì)涉案單位進(jìn)行了處理。同時(shí),諸暨市檢察院還向市裝修裝飾行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)出工作函,以個(gè)案的整改推進(jìn)行業(yè)的規(guī)范整治。
“這事該檢察機(jī)關(guān)管還是政府管?”與有些人擔(dān)心的不同,當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門工作人員向記者介紹,長(zhǎng)期以來(lái),發(fā)現(xiàn)難、取證難,是行政執(zhí)法的一大難題,檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期以來(lái)的司法實(shí)踐中,有著良好的法律素養(yǎng),能夠?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)的依法執(zhí)法提供幫助�！拔覀儗�(duì)于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督,我們是真誠(chéng)地歡迎,也感謝對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管工作的關(guān)注�！彼f(shuō)。
上述問(wèn)題也是最高檢的關(guān)注點(diǎn),在不同的場(chǎng)合,張軍屢次提及,公益訴訟是一項(xiàng)體現(xiàn)雙贏、多贏、共贏的工作。
在向全國(guó)人大常委會(huì)作公益訴訟檢察工作情況專項(xiàng)報(bào)告時(shí),張軍表示,檢察機(jī)關(guān)與政府部門雖分工不同,但工作目標(biāo)、追求效果完全一致,并非“零和博弈”。公益訴訟檢察的本質(zhì)是助力依法行政,共同維護(hù)人民根本利益,把以人民為中心落到實(shí)處。
積極穩(wěn)妥推動(dòng)擴(kuò)容,為“中國(guó)之治”貢獻(xiàn)檢察智慧
在“中國(guó)之治”的新征程上,檢察公益訴訟又迎上新臺(tái)階。
黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》,決定強(qiáng)調(diào)要拓展公益訴訟案件范圍。
拓展案件范圍有著現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,人民群眾對(duì)公益保護(hù)的需求日益增多。在近年的全國(guó)兩會(huì)上,不少代表委員多次呼吁檢察機(jī)關(guān)要加大力度、拓展案件范圍。
對(duì)此,張軍在十三屆全國(guó)政協(xié)第三十次雙周協(xié)商座談會(huì)上提出,檢察機(jī)關(guān)對(duì)開(kāi)展“等”外領(lǐng)域公益訴訟將本著積極、穩(wěn)妥的態(tài)度探索推進(jìn),以貫徹落實(shí)四中全會(huì)精神為契機(jī),推動(dòng)相關(guān)法律和司法解釋對(duì)拓展公益訴訟案件范圍進(jìn)一步予以明確、規(guī)范。
在國(guó)家檢察官學(xué)院河南分院黨委書記、教授田凱看來(lái),全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在兩年多的實(shí)踐中,著力辦好法律明確授權(quán)領(lǐng)域的案件,在此基礎(chǔ)上努力嘗試辦理問(wèn)題突出的其他領(lǐng)域的糾紛,對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的涉及安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、扶貧以及國(guó)防、軍事等領(lǐng)域公益損害問(wèn)題,體現(xiàn)了擔(dān)當(dāng)作為。
“拓展檢察公益訴訟范圍應(yīng)堅(jiān)持合法性原則、謙抑性原則、積極性原則、穩(wěn)妥性原則等四原則�！贝饲�,田凱曾撰文表示,未來(lái)拓展公益訴訟范圍的可行性路徑包括:在成熟可行的范圍通過(guò)法律修改,實(shí)現(xiàn)范圍的拓展;制定司法解釋;制定地方法規(guī)。
中國(guó)檢察公益訴訟制度從無(wú)到有,經(jīng)歷了頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面推進(jìn)五個(gè)階段,走出了一條具有中國(guó)特色的公益司法保護(hù)道路。
“中國(guó)檢察公益訴訟能夠解決公地治理的世界性難題,這個(gè)難題已經(jīng)一百多年了,各國(guó)都在探索,怎么才能解決,公共利益誰(shuí)都可以占用和損害,但誰(shuí)都無(wú)可奈何,治理不了,中國(guó)這項(xiàng)制度起到了治理的實(shí)效�！睆堁╅哉f(shuō),一般說(shuō)一個(gè)官司只影響當(dāng)事人雙方,但中國(guó)的檢察公益訴訟產(chǎn)生的法律效果、社會(huì)影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)于雙方當(dāng)事人,影響了一個(gè)地區(qū)、一個(gè)條線、影響了整個(gè)社會(huì)面。
