Law-lib.com 2022-11-10 16:20:57 最高人民法院
合議制是人民法院審理案件的基本方式，合議庭是法定的基本審判組織。為全面準確落實司法責任制，最高人民法院在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，制定印發(fā)了《最高人民法院關(guān)于規(guī)范合議庭運行機制的意見》（以下簡稱《意見》）。為方便各級人民法院正確理解適用，現(xiàn)就《意見》的起草背景、基本考慮、適用中的重點問題和下一步工作要求說明如下。
一、《意見》的起草背景和基本考慮
最高人民法院歷來高度重視合議庭工作，2002年8月和2010年2月先后頒布施行《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》和《關(guān)于進一步加強合議庭職責的若干規(guī)定》，對合議庭運行和基本職責等問題作出規(guī)定，此外還有一系列規(guī)范性文件對合議庭運行相關(guān)問題提出要求。黨的十八大以來，按照中央司法體制改革部署，人民法院推進實施法官員額制、司法責任制綜合配套改革，強化法官依法履職保障，審判權(quán)力運行機制發(fā)生深刻變化，原有的一些規(guī)定已難以適應(yīng)改革后的新特點和新要求，亟需優(yōu)化調(diào)整、銜接配套。具體表現(xiàn)在以下五個方面：一是實行法官員額制后，院庭長編入合議庭常態(tài)化參與辦案，合議庭組成模式、審判長產(chǎn)生機制等需要進一步明確。二是落實“讓審理者裁判、由裁判者負責”，強調(diào)審判組織在辦案工作中的主導性作用、基礎(chǔ)性地位，需要進一步調(diào)整優(yōu)化合議庭組成人員職責。三是建立專業(yè)法官會議機制，完善審判委員會制度，其中許多涉及與合議庭運行的配套銜接，需要進一步明確相關(guān)工作機制。四是建立審判權(quán)責清單制度、“四類案件”監(jiān)督管理制度后，需要進一步明確院庭長對合議庭履行審判監(jiān)督管理職權(quán)的程序、范圍和方式。五是人民法院在線運行的應(yīng)用場景不斷延伸，需要明確和規(guī)范信息化條件下合議庭的評議規(guī)則，促進充分評議、實質(zhì)評議。
基于上述考慮，最高人民法院將進一步規(guī)范合議庭運行機制納入2022年人民法院司法改革工作要點，形成初稿后，通過召開座談會、實地調(diào)研、書面征求意見等多種方式，充分征求和吸收了中央有關(guān)單位和各級人民法院意見。
《意見》著重體現(xiàn)以下三個原則：一是堅持司法規(guī)律，落實共同審理、平等行權(quán)、權(quán)責一致等基本要求，充分尊重合議庭作為基本審判組織在辦案工作中的地位和作用。二是準確把握改革要求，嚴格執(zhí)行民主集中制，堅持有序放權(quán)與有效監(jiān)管相統(tǒng)一。三是尊重基層實際，針對需要因地制宜細化規(guī)定的問題，《意見》提出原則性、倡導性意見，不搞“一刀切”，由各級人民法院結(jié)合本院實際合理安排。
二、重點問題
�。ㄒ唬╆P(guān)于合議庭履職及責任
《意見》第一條首先強調(diào)了“合議庭成員平權(quán)”原則，即合議庭全體成員平等參與案件的閱卷、庭審、評議、裁判等審判活動，確立了合議庭成員在辦案中的平等地位。明確要求合議庭成員應(yīng)當依照法律規(guī)定履職盡責，對案件證據(jù)采信、事實認定、法律適用、訴訟程序、裁判結(jié)果等問題獨立發(fā)表意見，并合理確定各自應(yīng)當承擔的責任�！兑庖姟吩谄浜蟮牡谌龡l至第五條中規(guī)定了合議庭成員的具體職責。這里，一方面對合議庭成員實質(zhì)性履職提出了更高的要求，強調(diào)要充分、有效參與案件辦理全過程；另一方面，較為準確地體現(xiàn)了司法責任制改革要求的權(quán)責相一致原則。在追究違法審判責任時，應(yīng)當根據(jù)合議庭成員是否存在違法審判行為及其情節(jié)，合議庭成員發(fā)表意見的情況和過錯程度，合理確定各自應(yīng)當承擔的責任。
�。ǘ╆P(guān)于合議庭產(chǎn)生方式
《意見》第二條規(guī)定了合議庭的產(chǎn)生方式，主要內(nèi)容包括：
第一，合議庭可以通過指定或者隨機方式產(chǎn)生。這既是適應(yīng)司法責任制綜合配套改革后“以隨機分案為主，以指定分案為輔”的制度要求，也兼顧了特定類型案件或?qū)I(yè)化案件的審理需要。《意見》第二條第一款同時還規(guī)定，審理“四類案件”，或者參照“四類案件”監(jiān)督管理的案件時，一般應(yīng)當由院庭長按照職權(quán)以指定方式產(chǎn)生合議庭。
第二，院庭長對合議庭成員的指定和調(diào)整。按照《意見》第二條第一款和第三款規(guī)定，院庭長指定合議庭，或者合議庭成員確定后因回避、工作調(diào)動、身體健康、廉政風險等事由，確需由院庭長按照職權(quán)調(diào)整成員的，應(yīng)當遵循全程留痕原則，通過辦案平臺操作，或者形成書面記錄入卷備查，確�？梢宰匪莸共椋奖愫罄m(xù)監(jiān)督管理。調(diào)整合議庭成員的，還應(yīng)當將調(diào)整結(jié)果及時通知當事人。如此規(guī)定，一方面，明確了院庭長對合議庭組成的調(diào)度權(quán)限；另一方面，對院庭長行使相關(guān)職權(quán)也設(shè)置了必要的制約機制，體現(xiàn)了權(quán)力制約的雙向性，最大限度防止權(quán)力濫用。
第三，“另行組成合議庭”的具體內(nèi)涵。按照《意見》第二條第四款規(guī)定，法律、司法解釋規(guī)定的“另行組成合議庭”，指組成原合議庭的所有法官，以及參與原案審理的法官助理、書記員等審判輔助人員，均不得參與后案的辦理工作。
�。ㄈ╆P(guān)于相對固定的合議庭
考慮到專業(yè)化審判和案件繁簡分流工作機制在實踐中已經(jīng)普遍推開，需要與之配套相對固定的審判組織，因此《意見》第二條第一款規(guī)定，人民法院可以組成相對固定的合議庭，但合議庭成員應(yīng)當定期輪換交流，以防止合議庭固化帶來的弊端。各級人民法院應(yīng)當綜合考慮自身案件特點和人員構(gòu)成情況，確定合理的輪換交流的期限和方式，既不能過于頻繁，也不宜拉得過長。從實踐情況來看，合議庭可以每年替換一部分，也可以三至五年整體輪換交流。
�。ㄋ模╆P(guān)于審判長的確定
《意見》第二條第二款規(guī)定了審判長的確定方式。司法實踐中需要注意：
第一，審判長由院庭長指定。這是訴訟法的明確要求，如《民事訴訟法》第四十四條規(guī)定：“合議庭的審判長由院長或者庭長指定審判員一人擔任”。實踐中，一些法院根據(jù)隨機分案制度，隨機確定承辦法官和審判長，但在程序上仍須按照訴訟法要求由院庭長指定。
第二，院庭長擔任審判長。按照《人民法院組織法》第三十條第二款，“院長或者庭長參加審理案件時，由自己擔任審判長�！焙献h庭成員同時包含院、庭負責人時，由行政職務(wù)最高者擔任審判長。例如，合議庭成員中既有副院長，也有審判庭庭長時，應(yīng)由副院長擔任審判長。
�。ㄎ澹╆P(guān)于評議時機
按照此前有關(guān)規(guī)定，為了確保評議質(zhì)量，合議庭應(yīng)當在庭審結(jié)束后五個工作日內(nèi)評議案件。對此，許多地方法院反映，一些案件需要多次開庭，有的開庭后需要進一步調(diào)解或者等待被告人退贓，“五個工作日”內(nèi)往往難以組織評議。經(jīng)研究認為，不同層級法院對于何時組織評議分歧較大，不同類型的案件對評議時機要求也不相同，應(yīng)當由合議庭根據(jù)案件審理進度和案件具體情況自主決定。因此，《意見》第六條第一款就評議時機問題只是原則性要求“及時評議”，并未作出硬性規(guī)定，既是提高辦案效率的導向性要求，又便于合議庭合理把握組織評議的時機。
�。╆P(guān)于在線評議
隨著智慧法院建設(shè)不斷推進，在線訴訟、無紙化辦案普遍適用，特別是受新冠疫情影響，除在線開庭、在線調(diào)解外，許多地方法院也根據(jù)實際需要，越來越多采取在線方式評議案件，確保了疫情期間審判工作不停擺，提高了審判效率，解決了多地、居家、移動辦案對合議庭工作的挑戰(zhàn)。因此，為有效規(guī)范在線評議工作，《意見》第六條第一款對在線評議作出了規(guī)定。實踐中需要注意以下三點：
第一，明確在線評議的適用條件。線下同場評議仍然是合議庭評議的最主要方式，在線評議僅僅是補充措施。只有在合議庭成員確有客觀原因、難以實現(xiàn)線下同場評議，同時根據(jù)案件審理進展情況，確需立即組織評議時，合議庭方能適用在線方式評議。并且，基于評議保密原則，在線評議應(yīng)當依托人民法院辦案平臺進行，確保系統(tǒng)平臺安全可靠。
第二，確保交互評議和連續(xù)評議。不論在線評議還是線下同場評議，合議庭成員既不能以提交書面意見的方式參加評議，也不能委托他人參加評議。實踐中，一些法院探索以“異步評議”方式提高工作效率，但實際上還是以提交書面意見或錄音錄像的方式評議，無法實現(xiàn)面對面評議的交互性和連續(xù)性，不利于確保辦案質(zhì)量。
第三，嚴格落實評議保密原則。確保合議庭評議過程和內(nèi)容不受外界不當干擾，是維護審判權(quán)的判斷權(quán)和裁量權(quán)屬性、確保司法公正的題中之義，故《意見》在第六條第一款中特別強調(diào)“合議庭評議過程不向未直接參加案件審理工作的人員公開”。實踐中，未直接參與案件審理的院庭長，按照相關(guān)規(guī)范性文件，可以采取多種途徑和方式行使監(jiān)督管理權(quán)，但不得以“列席”合議庭評議的方式履行監(jiān)督管理職責。
�。ㄆ撸╆P(guān)于評議時的發(fā)言順序
《意見》第六條第二款基于長期形成的審判實踐，部分調(diào)整了合議庭評議時的發(fā)言順序，明確了承辦法官先行發(fā)言、其他成員依次發(fā)表意見、審判長總結(jié)結(jié)論性意見的發(fā)言規(guī)則。承辦法官同時擔任審判長的，仍由其先發(fā)言，并作最后總結(jié)。同時，為了確保實質(zhì)評議、確保評議質(zhì)量，防止“形合實獨”現(xiàn)象，《意見》第六條第三款明確，合議庭成員權(quán)利平等，獨立行使表決權(quán)，在評議時不得拒絕陳述意見，同意他人意見的，應(yīng)當提供事實和法律根據(jù)并論證理由，不能僅作簡單表態(tài)。需要說明的是，按照法官單獨職務(wù)序列管理制度改革要求，法官等級與行政職級脫鉤，合議庭成員就同一起案件行使審判權(quán)時，權(quán)力平等、共同擔責，不存在“誰級別更高，誰審批把關(guān)”的問題。這樣有利于從職業(yè)身份、履行職責等方面保障法官獨立表達意見。
（八）關(guān)于評議筆錄的制作
為了規(guī)范評議筆錄制作過程，《意見》第六條第四款規(guī)定，評議過程應(yīng)當以書面形式完整記入筆錄。同時，為落實工作責任，該款規(guī)定評議筆錄應(yīng)當由審判輔助人員制作，并由合議庭成員和制作筆錄的審判輔助人員簽名。其中，制作人既可以是法官助理，也可以是書記員，具體由合議庭根據(jù)審判輔助人員配置情況和工作安排決定。依照法律規(guī)定，合議庭評議內(nèi)容屬于審判工作秘密，評議筆錄應(yīng)當歸入副卷，除非依照法定條件和程序，否則不得以任何形式公開或者調(diào)閱。
（九）關(guān)于少數(shù)服從多數(shù)和民主集中制
《意見》第七條第一款重申了少數(shù)服從多數(shù)的評議原則，規(guī)定如果合議庭評議存在意見分歧，應(yīng)當按照多數(shù)意見作出決定，但少數(shù)意見也應(yīng)當記入筆錄�！兑庖姟返谄邨l第二款明確，合議庭可以根據(jù)案情或者院庭長提出的監(jiān)督意見復議；合議庭無法形成多數(shù)意見時，審判長應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定和程序，建議院庭長將案件提交專業(yè)法官會議討論，或者由院長將案件提交審判委員會討論決定。
需要特別說明的是，專業(yè)法官會議是為審判組織辦案提供專業(yè)咨詢意見的工作平臺，討論形成的意見僅具有參考效力，辦案決策和審判責任的承擔主體仍然是合議庭；同時，為了體現(xiàn)審判委員會作為人民法院內(nèi)部最高審判組織的法定地位，《意見》第七條第二款明確，合議庭應(yīng)當執(zhí)行審判委員會的決定。
�。ㄊ╆P(guān)于合議庭審理“四類案件”時的監(jiān)督管理
按照《意見》第二條第一款規(guī)定，人民法院審理“四類案件”或者參照“四類案件”監(jiān)督管理的案件，一般應(yīng)當組成合議庭。實踐中需要注意以下三點：
第一，合議庭的發(fā)現(xiàn)和報告義務(wù)�！兑庖姟返诎藯l第一款進一步落實《關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導意見》（法發(fā)〔2021〕30號）確立的“全過程識別機制”，要求承辦案件的合議庭發(fā)現(xiàn)審理的案件屬于“四類案件”或者有必要參照“四類案件”監(jiān)督管理時，應(yīng)當及時向院庭長報告。
第二，院庭長應(yīng)當依法履行監(jiān)督管理職責。《意見》第八條第二款明確了院庭長對合議庭履行監(jiān)督管理職責的方式，包括要求合議庭報告案件審理進展和評議結(jié)果，就案件審理涉及的相關(guān)問題提出意見，以及視情建議合議庭復議等。其中，“案件審理涉及的相關(guān)問題”既包括認定案件事實和如何適用法律的問題，也包括對案件處理效果會產(chǎn)生重大影響的其他相關(guān)事項。
第三，院庭長與合議庭意見分歧時的處理。按照《意見》第八條第二款規(guī)定，院庭長對審理過程或者評議、復議結(jié)果有異議的，不得直接改變合議庭意見，而應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定決定將案件提交專業(yè)法官會議討論，或者按照程序提交審判委員會討論決定。相關(guān)監(jiān)督管理情況應(yīng)當在辦案平臺全程留痕，或者形成書面記錄入卷備查。
�。ㄊ唬╆P(guān)于裁判文書的簽署和印發(fā)機制
為切實提升裁判文書制作質(zhì)量，《意見》第九條重申了合議庭成員對于裁判文書的簽署責任，明確合議庭成員應(yīng)當共同負責。同時規(guī)定，合議庭其他成員在簽署前，可以對裁判文書的結(jié)構(gòu)、表述、說理等內(nèi)容提出修改意見，并反饋承辦法官，以此確保生效裁判文書全面、完整反映合議庭評議意見。裁判文書經(jīng)合議庭全體成員簽署后，即可正式印發(fā)。
需要特別指出的是，按照2015年司法責任制意見第六條，只有經(jīng)審判委員會討論決定以及院庭長參加審理案件的裁判文書，才由院庭長審核簽發(fā)；其他案件的裁判文書，合議庭成員簽署后即可印發(fā)。實踐中，一些法院采取裁判文書送閱后簽發(fā)等方式，由院庭長實質(zhì)性行使裁判文書的審核簽發(fā)權(quán)，不符合改革要求和司法規(guī)律。
�。ㄊ╆P(guān)于《意見》的適用范圍
按照《人民陪審員法》及其司法解釋相關(guān)規(guī)定，由法官和人民陪審員組成合議庭審理案件的范圍和運行機制，與單純由法官組成的合議庭存在較大差異，特別是七人合議庭在評議、表決機制和審判長職責等方面有其特殊規(guī)則，司法實踐中關(guān)于事實審和法律審如何區(qū)分、事實問題清單規(guī)范化、法官對人民陪審員的指引限度等問題較為復雜，同時還涉及三人合議庭、七人合議庭的案件區(qū)分以及各自的運行規(guī)則等諸多問題，不宜在同一份文件中列明，故《意見》第十條規(guī)定，依法由法官和人民陪審員組成合議庭的運行機制另行規(guī)定。同時，執(zhí)行案件辦理過程中，如執(zhí)行裁決、執(zhí)行異議等事項，依法也需要由執(zhí)行法官組成合議庭評議或者審核，可以參照適用《意見》的有關(guān)規(guī)定。
三、下一步工作要求
黨的二十大報告對下一步深化司法改革提出了總體要求。各級人民法院要按照黨中央決策部署，以規(guī)范合議庭運行機制為抓手，在“全面”和“準確”上下功夫，進一步深化司法責任制改革，加強改革綜合配套，發(fā)揮改革整體效能，不斷提升審判質(zhì)量、效率和司法公信力。
一是做好相關(guān)文件的立改廢工作。各級人民法院要對照《意見》規(guī)定，系統(tǒng)梳理此前印發(fā)的關(guān)于合議庭運行的規(guī)范性文件，及時修改或者廢止不符合改革精神的內(nèi)容，制定完善實施細則，同時按要求做好相關(guān)文件的備案工作。
二是規(guī)范辦案權(quán)力運行過程。各級人民法院要嚴格落實《意見》精神，切實尊重合議庭辦案主體地位，強調(diào)合議庭成員實質(zhì)性、全程參與辦案，切實防止“形合實獨”現(xiàn)象，及時糾正不符合司法規(guī)律和改革精神的做法，并依托專業(yè)法官會議、審判委員會等工作平臺，確保案件審理、咨詢、合議、監(jiān)督等辦案工作全過程規(guī)范高效。
三是細化《意見》原則性規(guī)定。各級人民法院要從實際出發(fā)，根據(jù)自身審級職能、案件結(jié)構(gòu)和數(shù)量、隊伍構(gòu)成和素質(zhì)，以及所處區(qū)域發(fā)展需求等因素，對“定期輪換交流”“及時評議”等需要結(jié)合實際進一步明確的問題，科學合理地細化落實。
四是研究解決難點堵點問題。各級人民法院要統(tǒng)籌司法責任制、法官績效考核以及法官懲戒制度等關(guān)聯(lián)改革任務(wù)，加強司法責任制基本理論研究，不斷探索妥善處理合議庭整體責任與合議庭成員個人責任，合議庭辦案責任制與民主集中制，審判組織辦案權(quán)與院庭長監(jiān)督管理權(quán)、法院審判權(quán)的關(guān)系等重大問題，明確各類責任的承擔方式和具體實現(xiàn)路徑，推動改革措施不斷向精細化、具體化方向延伸。
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