Law-lib.com 2022-9-26 15:02:30 正義網
履行生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟保護職責
細化實踐操作指引
——最高檢第八檢察廳負責人就第四十批指導性案例答記者問
近日,最高人民檢察院制發(fā)了以生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟為主題的第四十批指導性案例。這批案例類型豐富,涉及面廣,包括社會關注度高的懲罰性賠償民事公益訴訟案件等,最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列就相關問題回答了記者提問。
記者:請您談談為什么要發(fā)布這批公益訴訟指導性案例?
胡衛(wèi)列:良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉�！笆濉逼陂g,我國污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標任務圓滿完成,生態(tài)文明建設取得歷史性成就。“十四五”規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境保護提出了更高要求。檢察公益訴訟制度實施以來,檢察機關深入貫徹習近平生態(tài)文明思想,堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念,把生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作擺在更突出位置謀劃部署,加大辦案力度,采取了一系列務實的措施來落實黨中央“用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的要求。生態(tài)環(huán)境與資源保護是檢察公益訴訟的傳統(tǒng)法定領域,也是最大的辦案領域。自2017年7月檢察公益訴訟制度全面實施五周年以來(2017年7月1日至2022年6月30日),檢察機關共立案辦理公益訴訟案件67.4萬件,其中生態(tài)環(huán)境與資源保護領域案件近34.4萬件,在全部檢察公益訴訟案件中的占比超過50%。
黨中央也對生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟提出了進一步要求。黨的十九屆四中全會要求“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”,《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》明確要求“加大生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護、未成年人權益保護等重點領域公益訴訟案件辦理力度�！边@一背景下,亟需發(fā)布一批生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟指導性案例,發(fā)揮指導性案例對于檢察公益訴訟的示范引領作用,對辦案中需要而相關法律和司法解釋未能確定的規(guī)則予以明確,促進檢察機關強化法律監(jiān)督,鞏固和深化污染防治攻堅戰(zhàn)成果,保障法律統(tǒng)一正確實施。
記者:這批指導性案例有哪些特點?
胡衛(wèi)列:一是案件類型豐富,涉及領域廣泛。這批案例有行政公益訴訟訴前程序和起訴案例,有提起民事公益訴訟案例,還有對社會組織提起的民事公益訴訟進行檢察監(jiān)督的案例,類型非常豐富。案例包含生態(tài)環(huán)境保護的重點領域,涉及土壤污染治理、固體廢物污染治理、危險廢物污染治理、耕地及林草資源保護、水資源保護等不同方面。
二是集中解決了一批在公益訴訟實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。隨著檢察公益訴訟工作的不斷發(fā)展,辦案實踐中也不斷出現(xiàn)新的問題,如對于涉及到不同層級多個行政機關的重大公益訴訟案件,如何統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機制作用,分層級進行監(jiān)督;不服人民法院二審公益訴訟判決如何提出抗訴;環(huán)境公益訴訟中懲罰性賠償如何具體適用;對于社會組織提起公益訴訟怎樣做到既支持又監(jiān)督等。這些問題有的在現(xiàn)行法律和司法解釋中沒有明確規(guī)定,或者雖然有原則性規(guī)定,但缺乏具體操作程序。這批案例從生態(tài)環(huán)境領域司法實踐出發(fā),對辦案中出現(xiàn)的問題和法律適用等予以厘清和明確,在事實認定、證據(jù)運用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面提煉出可參照適用的規(guī)則,為檢察機關辦理同類案件提供指引。
三是展示了檢察機關助推經濟社會高質量發(fā)展的突出成效。比如山西省檢察機關督促整治渾源礦企非法開采行政公益訴訟案,山西省檢察院在統(tǒng)籌指揮下級檢察院辦案的同時,對涉及省級行政機關監(jiān)管職責的案件直接立案,體現(xiàn)了省級檢察院帶頭辦理重大、復雜、疑難案件、敢啃“硬骨頭”的勇氣。通過辦案,督促完成礦山生態(tài)治理5.39萬畝,栽種各類樹木348.55萬株,恢復林地耕地1.1萬畝,助推當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理和經濟發(fā)展。部分案例也反映了近幾年公益訴訟檢察專項活動的辦案成果,如“公益訴訟守護美好生活”專項監(jiān)督等,展示了檢察公益訴訟助推生態(tài)環(huán)境保護的成效,鞏固和深化污染防治攻堅戰(zhàn)成果。對擴大社會公眾對檢察公益訴訟的認可度,提高公眾保護生態(tài)環(huán)境的法治意識也有重要作用。
記者:這批案例具體的指導意義主要體現(xiàn)在哪些方面?
胡衛(wèi)列:目前公益訴訟缺乏集中統(tǒng)一立法,相關法律規(guī)定在實體法和程序法中零散分布,缺乏細化操作指引。這批案例為檢察機關辦理生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟案件面臨的一些新情況、新問題提供了指引,對現(xiàn)有立法不足進行了補充、細化。
一是應正確理解行政機關的“監(jiān)督管理職責”。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的行政機關“監(jiān)督管理職責”,不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責,也包括行政機關為避免公益損害持續(xù)或擴大,依據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件相關授權,運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行恢復等綜合性治理職責,不應對“監(jiān)督管理職責”進行限縮解釋。
二是檢察機關辦理重大公益損害等“硬骨頭”案件時，可以綜合運用訴前檢察建議和社會治理檢察建議。一方面可以通過訴前檢察建議,督促負有直接監(jiān)督管理職責的行政機關依法履職。另一方面可以統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機制作用,通過上一級檢察機關向上一級行政機關發(fā)出社會治理檢察建議,推動上級行政機關充分發(fā)揮領導與督促指導作用,形成檢察監(jiān)督與行政層級監(jiān)督合力。
三是檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟時,可以依法提出懲罰性賠償訴訟請求。在確定環(huán)境侵權懲罰性賠償數(shù)額時,檢察機關應當以生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額等可量化的生態(tài)環(huán)境損害作為計算基數(shù),同時結合具體案情,綜合考量侵權人主觀過錯、損害后果、生態(tài)修復成本,侵權人的履行能力、賠償態(tài)度、所受行政處罰和刑事處罰等因素,確定相應倍數(shù)作為賠償額度。
四是社會組織提起民事公益訴訟的,檢察機關可以支持起訴,也要跟進監(jiān)督,督促社會組織依法行使公益訴權。對社會組織與侵權人達成和解協(xié)議,可能損害社會公共利益等情形,檢察機關作為公共利益的代表,應當秉持客觀公正立場,依法開展調查核實,可以通過提出抗訴、糾正意見、檢察建議、提出異議等方式履行監(jiān)督職責。
記者:民法典的實施為對污染環(huán)境提起懲罰性賠償確立了法律依據(jù)。這批指導性案例中有一件主張了懲罰性賠償?shù)拿袷鹿嬖V訟案,如何辦好此類案件?
胡衛(wèi)列:生態(tài)環(huán)境損害具有累積性、潛伏性、緩發(fā)性、公害性等特點,生態(tài)環(huán)境領域違法成本低問題突出。民法典規(guī)定的懲罰性賠償制度能夠依法提高環(huán)境違法成本,嚴懲突出環(huán)境違法行為,讓惡意侵權人付出應有代價,具有懲罰、震懾、預防等多重功能。民法典實施之初,對檢察機關在民事公益訴訟案件中是否能夠提出懲罰性賠償存在一些爭議,江西省檢察機關在實踐中大膽探索,在環(huán)境民事公益訴訟中提出了懲罰性賠償?shù)脑V訟請求,并得到人民法院的支持,該案是全國首例適用民法典懲罰性賠償條款的環(huán)境污染民事公益訴訟案件,并入選了最高人民法院發(fā)布的人民法院貫徹實施民法典第一批典型案例。2022年1月,最高法發(fā)布了《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅?第十二條明確規(guī)定國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織作為被侵權人代表,可以提出要求侵權人承擔懲罰性賠償責任的訴訟請求。
檢察機關在提起生態(tài)環(huán)境領域民事公益訴訟中既要依法提出懲罰性賠償請求,讓違法者受到應有的懲處,通過發(fā)揮懲罰性賠償制度功能,遏制污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。也要嚴格把握法定適用條件,依法保護民事主體合法權益,統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展。要根據(jù)法律和司法解釋的相關規(guī)定把握適用條件,還要根據(jù)案件情況,綜合考慮侵權人的主觀過錯、損害后果、賠償能力等因素,合理確定懲罰性賠償?shù)幕鶖?shù)和倍數(shù),既發(fā)揮懲罰性賠償制度的懲罰、威懾等功能,又不過于加重違法行為人的責任承擔。
記者:我們注意到,這批指導性案例中有一件檢察機關對社會組織提起的民事公益訴訟進行監(jiān)督的案件,公益訴訟中,檢察機關和社會組織是一種怎樣的關系?
胡衛(wèi)列:根據(jù)民事訴訟法等法律規(guī)定,社會組織和檢察機關都是提起民事公益訴訟的法定主體,在保護社會公共利益中都發(fā)揮著重要的作用,在實踐中已經形成了一種協(xié)同聯(lián)動、互相促進的關系。據(jù)最高法發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》數(shù)據(jù),檢察機關提起公益訴訟促進了社會組織環(huán)境公益訴訟案件的大幅增長,從制度確立之前的每年60件左右上升到平均每年105件。根據(jù)相關司法解釋規(guī)定,檢察機關擬提起民事公益訴訟的案件應當進行公告,如果公告期內有適格的社會組織決定提起訴訟,檢察機關可以支持起訴,對損害后果嚴重、社會影響較大、社會組織訴訟能力較弱等情形,人民檢察院可以采取提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見書、協(xié)助調查取證、出席法庭等等方式支持社會組織起訴。同時,檢察機關作為社會公共利益的代表和法律監(jiān)督機關,對于社會組織的公益訴訟活動,應當依法進行監(jiān)督。如果社會組織在訴訟中有無正當理由變更、撤回訴訟請求,或者像這起案件中與侵權人達成可能損害公益的和解協(xié)議等情形,可能使社會公共利益不能得到有效保護的,檢察機關可以通過向人民法院提出異議、檢察建議或抗訴等方式履行監(jiān)督職責。
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