Law-lib.com 2018-12-25 12:34:20 人民法院報
近日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。為此，本報記者采訪了最高人民法院司改辦負責人，請其就《意見》制定背景、主要內(nèi)容，以及司法實踐中大家關(guān)心的相關(guān)問題作出解答。
問：最高人民法院制定《意見》的背景是什么？
答：黨的十九大提出要“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。這是新時代司法體制改革的中心任務。健全完善主審法官會議機制，是完善司法責任制改革的重要配套舉措，這個工作機制是為法官審理案件準確適用法律提供指導和參考、促進裁判規(guī)則及標準統(tǒng)一、總結(jié)審判經(jīng)驗、完善審判管理的重要制度，是提升司法裁判質(zhì)量的重要保障。實踐中，各地法院積極探索多種多樣的法官會議咨詢機制，形成了許多有益經(jīng)驗和有效做法，但也存在一些需要進一步明確和規(guī)范的問題。如參加人員范圍不統(tǒng)一，參會人員資格設(shè)置不合理，議事范圍不清晰，議事規(guī)則不規(guī)范，討論程序不科學，會議效力不確定，成果運用不足，等等。針對這些問題，最高人民法院在深入調(diào)研和充分征求意見的基礎(chǔ)上研究制定了《意見》，對于規(guī)范各類不同形式的法官會議機制、準確適用法律、統(tǒng)一裁判標準、提高審判質(zhì)效、完善審判管理等具有積極促進作用。
問：《意見》中所稱的“主審法官會議”同當前各地法院實行的專業(yè)法官會議、法官聯(lián)席會議、審判長聯(lián)席會議等會議形式有何異同？
答：多年以來，最高人民法院各審判業(yè)務部門、各巡回法庭和地方各級人民法院根據(jù)改革要求和自身特點，探索建立了不同形式的用于討論案件法律適用或者裁量標準問題的會議咨詢機制，為合議庭或者獨任法官裁決案件提供咨詢、參考、指導意見。雖然名稱各異，有的叫“主審法官會議”，有的叫“專業(yè)法官會議”“法官聯(lián)席會議”，還有的叫“審判長聯(lián)席會議”等等，但實質(zhì)是類似的會議工作機制。一些法院同志在討論《意見》稿時認為，會議名稱只是一個形式，目前還在試運行之中，沒有必要強求絕對統(tǒng)一。這項制度的基本定位，就是由本院員額法官組成，為法官辦案提供咨詢參考意見，服務于審判監(jiān)督管理。因此，《意見》采用“主審法官會議”這一稱謂，與各地試點運行的“專業(yè)法官會議”“法官聯(lián)席會議”并行不悖，作為“試行”的指導性意見，將在今后的工作中不斷完善，更好地發(fā)揮其服務辦案的制度功能。
問：《意見》在落實“讓審理者裁判、由裁判者負責”上有何舉措？
答：主審法官會議是人民法院的一項內(nèi)部工作機制，必須以保障合議庭、獨任法官等法定審判組織辦案主體地位，遵循法律規(guī)定的訴訟程序規(guī)則為基本前提。因此，必須緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的總目標，突出服務法官、服務審判的制度功能，體現(xiàn)“有權(quán)必有責、放權(quán)不放任”的審判監(jiān)督管理要求�；谏鲜隹紤]，《意見》明確了除院庭長行使審判監(jiān)督管理權(quán)的“四類案件”外，應當由合議庭或者獨任法官自主決定是否將案件提交主審法官會議討論；明確了審理案件的合議庭或者獨任法官獨立決定是否采納主審法官會議形成的討論意見，并對案件最終處理結(jié)果負責；明確了主審法官會議討論案件形成的會議記錄，以及院長、庭長履行審判監(jiān)督管理職責的情況應當在案卷和辦案平臺上全程留痕；明確了出席主審法官會議的人員均負有保守審判秘密的法律義務，等等。
問：《意見》突出“指導”和“試行”是出于什么考慮？
答：我國幅員遼闊，發(fā)展不均衡，各地各級法院承擔的司法功能、面臨的司法任務、所處的司法環(huán)境等方面均有較大差別。主審法官會議的設(shè)置和運行應當充分考慮不同法院的差異，除了必須統(tǒng)一規(guī)范的以外，各地法院應當按照《意見》提出的指導性原則，根據(jù)自身的審級職能定位、案件情況、機構(gòu)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)等實際情況，靈活采取各種有效措施，對相應工作機制作出適當細化補充規(guī)定�！兑庖姟诽岢�，主審法官會議工作機制既可以在審判部門內(nèi)部建立，也可以跨審判部門、審判團隊建立；參會人員既包括本院員額法官，也可以根據(jù)需要邀請專家學者、人大代表、政協(xié)委員等相關(guān)人員參加，等等。最高人民法院各審判業(yè)務部門、各巡回法庭和地方各級人民法院應當根據(jù)自身實際制定工作細則，靈活設(shè)置主審法官會議工作機制。
問：《意見》規(guī)定哪些人員可以參加主審法官會議？
答：關(guān)于參會人員范圍，起草過程中有的同志建議，主審法官會議的組成應當相對固定，對可以被選任為會議成員的法官的具體條件進行規(guī)定，以確保發(fā)言和討論質(zhì)量。實踐中，有的地方將那些全院干警公認、在一定審判領(lǐng)域具有專長、品行操守好、審判經(jīng)驗豐富的法官納入會議成員庫，召開會議時通過隨機抽選或者由院庭長確定參會人員。我們認為，主審法官會議是一種較為靈活的、服務于審判的工作機制，雖然有專業(yè)把關(guān)、審判監(jiān)督、業(yè)務培訓和人才養(yǎng)成等方面的功能，但最根本的定位是議事指導，而不是決策斷案。因此，在參加人員資格條件的設(shè)置上，應當始終堅持平等、開放原則，而不宜過分突出參會人員的經(jīng)驗、能力和身份，更不宜突出和強化院庭長行政職務。因此，《意見》第三條規(guī)定主審法官會議由本院員額法官組成，參加會議的法官地位、權(quán)責平等，專家學者、人大代表、政協(xié)委員等相關(guān)人員根據(jù)實際需要可以應邀參加討論。
問：主審法官會議討論意見的效力應當如何準確把握？
答：《意見》第一條和第八條明確，主審法官會議是為法官審理案件準確適用法律提供咨詢參考意見的工作機制；討論形成的意見供合議庭、獨任法官審理案件時參考，沒有強制效力；合議庭、獨任法官對案件最終處理結(jié)果負責。起草過程中，大家對此并不持異議，但在一些具體規(guī)則的設(shè)計上存在一些分歧。對于合議庭、獨任法官不采納主審法官會議討論形成的多數(shù)意見的，有的同志提出應當向院庭長報告，或者需經(jīng)過再次合議；有的提出應當一律提交審判委員會討論決定；有的提出應當授權(quán)院庭長決定是否將案件提交審判委員會。我們認為，賦予主審法官會議討論意見較強效力，有利于發(fā)揮主審法官會議的業(yè)務把關(guān)和審判監(jiān)督平臺作用，但必須與尊重合議庭、獨任法官依法獨立辦案主體地位相協(xié)調(diào)。因此，《意見》第九條規(guī)定，院長、副院長、庭長可以按照審判監(jiān)督管理權(quán)限要求合議庭或者獨任法官根據(jù)主審法官會議討論的意見對案件進行復議。特別要強調(diào)的是，院長、副院長、庭長應當根據(jù)法院的審級職能定位和辦案工作需要，充分考慮案件的具體情形，遵照審判監(jiān)督管理規(guī)定的權(quán)限、條件和程序，統(tǒng)籌掌握要求合議庭、獨任法官復議的尺度。實踐中既要防止脫離監(jiān)督管理，虛化主審法官會議作用，也要防止借口監(jiān)督管理，弱化合議庭、獨任法官辦案主體地位，給法官增加不必要的工作負擔，降低辦案效率。
問：主審法官會議與審判委員會的關(guān)系應當如何把握？
答：主審法官會議與審判委員會的關(guān)系是大家比較關(guān)注的問題，如有的地方將主審法官會議作為審判委員會討論案件的前置過濾機制。我們認為，應當準確把握作為服務審判的工作機制的主審法官會議和作為法定審判組織的審判委員會在性質(zhì)、職責和功能等方面的區(qū)別。實踐中，并非所有擬提交審判委員會討論決定的案件都有必要提交主審法官會議討論，也并非所有未采納主審法官會議多數(shù)意見的案件都應當提請審判委員會討論決定。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》第二十四條第二款規(guī)定，院庭長對“四類案件”的審理過程或者評議結(jié)果有異議的，可以提交主審法官會議或者審判委員會進行討論。主審法官會議的案件過濾功能應當置于審判監(jiān)督管理平臺功能之下，并與不同法院的審級職能定位、院庭長監(jiān)督管理職權(quán)的行使相協(xié)調(diào)。因此，《意見》第九條規(guī)定，根據(jù)審判監(jiān)督管理權(quán)限，院長、副院長、庭長只有在合議庭、獨任法官復議之后仍未采納主審法官會議的多數(shù)意見時，才能將案件提交審判委員會討論決定。各地法院在制定工作細則時需要注意，一般而言，最高人民法院和高級人民法院的主審法官會議可以相對突出案件過濾功能，中級和基層人民法院的主審法官會議則應當“因地制宜”，不宜一概硬性規(guī)定其為審判委員會討論案件的前置程序。
問：召開主審法官會議是否必須達到一定的出席比例？
答：關(guān)于會議召開門檻的問題，有的同志建議，對參加會議的人數(shù)和比例作出明確規(guī)定，例如規(guī)定三分之二或者二分之一的最少出席人數(shù)比例等。如此規(guī)定的初衷，是為了確保會議討論成效，避免參與討論人數(shù)過少導致代表性不足、意見建議質(zhì)量不高。但在征求意見過程中，許多地方提出，有的法院體量較大、法官人數(shù)較多，硬性規(guī)定出席比例可能會導致主審法官會議召開困難，甚至加重法官負擔而使會議流于形式。此外，主審法官會議討論形成的意見為咨詢意見，供合議庭或者獨任法官審理案件時參考，原則上沒有強制效力，規(guī)定出席人數(shù)比例并無太大必要。因此，《意見》沒有對出席比例做硬性要求，各地可以根據(jù)本院人員情況和審判工作實際，就此作出細化規(guī)定。
問：召開主審法官會議是否有必要指定專人負責會務組織工作？
答：實踐中，一些地方法院主審法官會議的會務組織工作薄弱，各地做法也不規(guī)范、不統(tǒng)一。雖然主審法官會議的召開較為靈活，但為了確保會議討論質(zhì)量，由專人負責會務組織工作非常必要。各級法院在制定工作細則時應當結(jié)合自身實際，為主審法官會議設(shè)置相對固定的會議秘書，負責排期、登記、通知、記錄、送交會議材料、整理會議紀要等會務工作。但由于各地法院情況差異較大，《意見》很難作出統(tǒng)一規(guī)定，各地可以酌情安排。會務組織工作既可以由審判庭內(nèi)勤同志承擔，也可以由歸口管理部門統(tǒng)一負責；人數(shù)較少的法院或者審判庭也可以直接指定法官助理或者書記員負責。
問：《意見》第五條的“準備必要材料”應當如何理解？
答：《意見》第五條規(guī)定，審理案件的合議庭或者獨任法官應當準備必要材料。這是針對實踐中一些地方主審法官會議參會人員準備不充分，發(fā)言針對性不強，討論質(zhì)量不高而設(shè)置的條款。征求意見過程中有同志提出，一些地方法官辦案負擔較重，建議會議材料盡量簡化，避免給法官增加新的負擔。我們認為，必要的材料準備是提高會議質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)。一般而言，案情摘要、爭議焦點、提請討論的主要問題等材料是討論發(fā)言的必要基礎(chǔ)；類案及關(guān)聯(lián)案件檢索報告等材料可以根據(jù)各地法院具體情況適當增減，材料形式也可以靈活多樣。此外，有同志建議統(tǒng)一明確提前送交材料的期限，以便參會人員充分準備；也有的同志認為，可以授權(quán)各地法院根據(jù)案件情況自行規(guī)定期限。經(jīng)考慮，我們認為后一種意見較為妥當。
問：《意見》關(guān)于主審法官會議提請召開程序的規(guī)定應當如何理解？
答：《意見》第四條規(guī)定主審法官會議的提請召開程序有兩種：一是合議庭、獨任法官申請召開，二是院庭長根據(jù)審判管理權(quán)限決定召開�！兑庖姟返谒臈l第一款規(guī)定了七種情形，只要案件屬于這些情形，合議庭、獨任法官就可以將其提交主審法官會議討論；合議庭、獨任法官認為可以獨立決定并對裁判結(jié)果負責的，也可以不提交討論。起草過程中有同志建議對合議庭、獨任法官申請召開主審法官會議合理設(shè)置條件，既能避免會議過于頻繁，從而給法官造成負擔，也能防止法官產(chǎn)生依賴心理，還能防止大量簡單案件壅塞議題空間、降低工作效率。因此，院長、庭長應當對會議召開申請作必要的審核把關(guān)。
問：《意見》對主審法官會議議事規(guī)則有哪些規(guī)定？
答：《意見》征求意見過程中，大家普遍要求對議事規(guī)則作出明確規(guī)范，特別是對發(fā)言順序作出規(guī)定。實踐中，主審法官會議的主持人通常由院庭長擔任，各地發(fā)言順序也沒有一定之規(guī)，導致一些地方出現(xiàn)領(lǐng)導同志或者老同志發(fā)言在先、年輕同志不便表達不同意見甚至無話可說的情形，既不利于集思廣益，也不利于年輕同志成長。因此，《意見》第六條明確規(guī)定，參加會議的法官可以按照法官等級和資歷由低到高的順序依次發(fā)表意見，也可以根據(jù)案情由熟悉案件所涉專業(yè)知識的法官先發(fā)表意見，但主持人應當最后發(fā)表意見，從而能夠有效避免前述弊端。實際執(zhí)行中，參會人員應當圍繞會議議題、爭議焦點進行獨立、客觀、公正、充分地發(fā)表意見，提高發(fā)言和討論質(zhì)量；接續(xù)發(fā)言者沒有新的理由的，也可以直接表明結(jié)論性意見，不必發(fā)表重復意見，以提高會議效率。
問：《意見》對主審法官會議的歸口管理機制有哪些規(guī)定？
答：《意見》征求意見過程中，有的同志提出，主審法官會議討論形成的意見往往多種多樣，許多時候很難形成統(tǒng)一認識，得到全體參會法官一致支持的情況極其有限，由于參加會議的往往是一個法院的部分法官，為了統(tǒng)一法律適用標準，促進“同案同判”，客觀上需要歸口管理部門進行必要的梳理。因此，《意見》第十二條規(guī)定，歸口管理部門應當對主審法官會議的會議紀要進行分析梳理，及時整理、印發(fā)那些對于形成裁判規(guī)則、統(tǒng)一法律適用標準、交流審判經(jīng)驗和指導司法實踐等具有重要意義的會議紀要，并在案件裁判生效后結(jié)合公布裁判文書、典型案例等形式實現(xiàn)資源共享，以最大限度地發(fā)揮主審法官會議討論成果的積極作用。（記者 王珊珊）
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